Enquête, pouvoir disciplinaire et impartialité

Article rédigé le 14/09/2026 par Me Xavier Laurent

Dans un arrêt du 5 février 2026 rendu sous le numéro 506970, le Conseil d’État a jugé que « les conditions dans lesquelles une enquête administrative est conduite sont, par elles-mêmes, sans incidence sur la régularité de la procédure disciplinaire ». Le Conseil d’État a donc ici jugé que l’irrégularité de l’enquête ne peut, en tant que telle, remettre en cause la légalité de la sanction disciplinaire prononcée par l’autorité investie du pouvoir de nomination. Cet arrêt est une confirmation de jurisprudences antérieures.

En mars 2025, Guillaume CHAMPENOIS, associé du Cabinet, a évoqué sur ce blog l’apparition du droit de se taire dans le champ disciplinaire de la fonction publique. Il concluait son propos en ces termes : « l’enquête est un outil devenu aujourd’hui indispensable. C’est un outil souple du fait notamment de l’absence d’une norme l’encadrant de manière stricte ».

Si l’enquête administrative n’est effectivement pas normée, le Conseil d’État construit une jurisprudence toujours plus précise jour après jour.

Il a déjà jugé à maintes reprises que l’enquête administrative ne s’analysait pas en une procédure disciplinaire. À ce titre, il a jugé que l’administration n’avait donc pas à informer l’agent du droit de conserver le silence sur les questions qui lui étaient posées.

Tout autant, il a jugé à plusieurs reprises que l’irrégularité d’une enquête administrative n’était pas suffisante en tant que telle pour fonder l’annulation d’une décision portant sanction disciplinaire d’un agent public.

Le Conseil d’État a récemment confirmé cette jurisprudence dans un arrêt intéressant en ce que le vice de légalité imputé à l’enquête administrative par l’agent public qui contestait la sanction disciplinaire prononcée à son encontre était un défaut d’impartialité.

Or, c’est un grief qui revient souvent dans les dossiers contentieux relatifs aux sanctions disciplinaires prononcées dans la continuité d’une enquête administrative.

Une enquête administrative entachée d’un défaut d’impartialité n’emporte pas en tant que telle l’annulation de la sanction disciplinaire prononcée postérieurement

Par une décision du 5 février 2026 rendue sous le numéro 506970, le Conseil d’État a jugé que :

« les conditions dans lesquelles une enquête administrative est conduite sont, par elles-mêmes, sans incidence sur la régularité de la procédure disciplinaire ».

Dans cette affaire, un officier de gendarmerie contestait une sanction disciplinaire et soutenait notamment que l’administration chargée de l’enquête avait méconnu le principe d’impartialité.

Le Conseil d’État écarte le moyen sans y consacrer aucun examen concret.

Après avoir relevé que l’enquête administrative avait été conduite avant l’engagement de la procédure disciplinaire, il juge que les conditions dans lesquelles cette enquête a été diligentée sont, « par elles-mêmes, sans incidence sur la régularité » de la procédure disciplinaire.

Dès lors, même à supposer établie une méconnaissance du principe d’impartialité par les enquêteurs, celle-ci ne pouvait utilement être invoquée pour obtenir l’annulation de la sanction.

La formulation est importante.

Le Conseil d’État ne juge pas que le principe d’impartialité serait étranger aux enquêtes administratives. Il juge que l’éventuelle méconnaissance de ce principe au stade de l’enquête ne suffit pas, à elle seule, à entacher d’irrégularité la procédure disciplinaire qui lui succède.

Une solution qui s’inscrit dans une jurisprudence désormais bien établie

L’intérêt de la décision du 5 février 2026 réside surtout dans le fait qu’elle confirme une orientation jurisprudentielle apparue très nettement en 2025.

Dans une décision du 17 avril 2025 n° 497033, le Conseil d’État avait déjà jugé, à propos d’une enquête menée par l’Inspection générale de l’administration, que le requérant ne pouvait utilement soutenir que la méconnaissance du principe d’impartialité par les auteurs du rapport d’enquête affectait la régularité de la procédure disciplinaire, dès lors que cette enquête ne constituait pas une phase de cette procédure.

La formule a ensuite été reprise par le Conseil d’État dans plusieurs décisions du 11 juillet 2025.

Dans l’une d’elles, concernant un militaire, le Conseil d’État a ainsi considéré que les conditions dans lesquelles une enquête administrative est diligentée au sujet de faits susceptibles de donner ultérieurement lieu à une procédure disciplinaire sont, par elles-mêmes, sans incidence sur la régularité de cette procédure.

La décision du 5 février 2026 confirme donc une ligne désormais bien établie : l’enquête administrative préalable n’est pas assimilable à une phase de la procédure disciplinaire.

Cette dissociation permet au Conseil d’État de ne pas transposer automatiquement à l’enquête les garanties propres à la procédure disciplinaire.

Une solution qui ne signifie pas pour autant que l’administration pourrait faire preuve de partialité

Il serait toutefois excessif de déduire de cette jurisprudence que l’administration pourrait conduire une enquête uniquement à charge.

D’abord, le principe d’impartialité conserve toute sa portée lorsqu’une autorité est appelée à prendre une décision.

Le Conseil d’État l’a notamment rappelé dans sa décision de principe du 29 juin 2020 : lorsqu’une autorité administrative se trouve elle-même personnellement mise en cause, elle peut être placée dans une situation incompatible avec les exigences d’impartialité et ne peut alors régulièrement statuer sur la demande qui lui est soumise.

Ensuite, la décision du 5 février 2026 prend soin d’employer une formule restrictive : les conditions de l’enquête sont « par elles-mêmes » sans incidence sur la régularité de la procédure.

Autrement dit, ce n’est pas nécessairement l’enquête qui est juridiquement immunisée. C’est le vice propre à l’enquête, pris isolément, qui ne suffit pas à contaminer la procédure disciplinaire.

La distinction pourrait devenir déterminante lorsque l’enquêteur ne se borne plus à établir les faits mais intervient ensuite dans le processus décisionnel ou lorsque les conditions de l’enquête ont, par elles-mêmes, une incidence sur une garantie dont bénéficie l’agent.

C’est probablement ici que se situe la principale limite du principe dégagé en 2025.

Le Conseil d’État construit une séparation fonctionnelle entre deux temps :

• L’enquête, destinée à établir les faits susceptibles de justifier une procédure disciplinaire ;
• La procédure disciplinaire, dans laquelle l’agent doit pouvoir exercer les garanties attachées à sa défense et au respect de ses droits.

Tant que cette séparation demeure réelle, les irrégularités affectant l’enquête ne paraissent donc pas pouvoir être utilement invoquées contre la sanction.

Mais que se passe-t-il lorsque la frontière devient moins nette ?

La question n’est pas purement théorique. Dans sa décision du 5 février 2026, le Conseil d’État rappelle lui-même que, lorsqu’une procédure disciplinaire a déjà été engagée, l’agent entendu ensuite dans le cadre d’une enquête administrative doit notamment être informé de son droit de se taire.

La chronologie devient donc essentielle.

Avant l’engagement de la procédure disciplinaire, l’enquête bénéficie d’un régime distinct.

Après l’engagement de cette procédure, l’enquête ne peut plus être considérée comme totalement étrangère aux garanties disciplinaires.

Cette distinction, déjà affirmée par le Conseil d’État en juillet 2025, est confirmée par sa décision du 5 février 2026.

Un principe procédural opérant pour les managers publics, qui peut toutefois se révéler à double tranchant

Nous avons vu que le principe dégagé par le Conseil d’État en matière disciplinaire peut conduire à sécuriser des procédures contentieuses contre des décisions de sanction, même s’il existe un doute sur l’impartialité de l’enquête.

Autrement dit, une sanction ne sera pas annulée ipso facto du fait du constat de la partialité de l’enquête.

Toutefois, l’administration a tout intérêt à être vigilante sur ce principe d’impartialité.

D’une part, cette impartialité permettra de sécuriser le constat par l’administration de la matérialité des faits fautifs : constatés par des enquêteurs absolument impartiaux, la réalité matérielle des fautes ne pourra pas être sérieusement contestée par l’agent dans le cadre d’un recours en annulation devant le juge administratif.

D’autre part, dans l’hypothèse où l’enquête administrative deviendrait le support d’une incrimination pénale de l’agent, son manque éventuel d’impartialité pourrait théoriquement aboutir à la nullité de certains actes, si la procédure pénale reposait elle-même sur la seule procédure d’enquête administrative litigieuse.

Enfin, il n’est pas certain que cette vision pragmatique du Conseil d’État soit tout à fait conforme à la jurisprudence européenne. Il n’est ici nullement acquis que cette jurisprudence soit intangible.

Et pour bénéficier d’un topo exhaustif sur la procédure disciplinaire dans la fonction publique hospitalière, une vidéo de Marine JACQUET consacrée au sujet n’attend que vos clics !