« Un pessimiste voit la difficulté dans chaque opportunité, un optimiste voit l’opportunité dans chaque difficulté. »(Winston Churchill).
Soyons optimiste et gageons de voir dans le GHT une opportunité !
Depuis le 1er juillet 2016, les établissements se sont réunis plus ou moins volontairement en groupement hospitalier de territoire. Les établissements publics de santé sont donc désormais entrés dans la phase opérationnelle des GHT.
Les conventions constitutives des GHT sont pour la plupart assez elliptiques. Le calendrier de mise en œuvre a été si resserré que ces conventions constitutives devront être complétées à l’avenir par des avenants, ne serait-ce que pour compléter le projet médical partagé qui ne pouvait être défini dans un temps aussi court.
Les aspects sociaux restent encore source d’interrogations et d’inquiétudes, tant le pouvoir réglementaire demeure silencieux sur le sujet. Si un projet de décret semble être en préparation rien ne filtre pour le moment quant aux éventuelles évolutions réglementaires.
Néanmoins, depuis l’été, la communauté hospitalière et plus particulièrement celle des directeurs et celles des cadres tentent de se mobiliser sur la question de la gestion des ressources humaines (GRH).
Nous vous avions fait part de nos réflexions et analyses sur les aspects sociaux de la réforme des GHT dès les débats parlementaires jusqu’à la publication du décret du 27 avril 2016 (Délégation dans les GHT,une distinction subtile qui emporte des incidences ; GHT, dialogue social et mammouth hospitalier ; GHT, une fausse bonne idée pour la GRH ; Tout ce que vous avez toujours voulu savoir sur les GHT).
Il est donc l’heure pour nous de reprendre la plume pour nourrir à nouveau le débat.
L’organisation des relations entre le directeur d’établissement support et les directeurs d’établissements parties et leurs responsabilités
Maintenant que le directeur de l’établissement support a été nommé au sein du GHT, les uns et les autres s’interrogent sur le devenir de leur métier et les modalités d’exercice de leurs fonctions.
Nous rappellerons que depuis le 1er juillet 2016, quatre « fonctions » sont désormais déléguées à l’établissement support qui les assure pour le compte des établissements parties au GHT. Il s’agit de la fonction « système d’information convergent», la fonction « département de l’information médicale de territoire », la fonction « achats » et la fonction « coordination des plans de formation et des écoles de formation ».
Au delà de ces délégations obligatoires du seul fait de la désignation de l’établissement support dans la convention constitutive qui a du être signée et approuvée en principe le 1er juillet 2016, des délégations facultatives à l’établissement support ont pu être convenues par les établissements parties du GHT concernant les équipes médicales communes, les pôles inter-établissements et les activités administratives, logistiques, techniques et médico-techniques.
Enfin, le législateur a prévu que par dérogation, le directeur de l’établissement support exerçait pour le compte des établissements parties les compétences de l’autorité de nomination des directeurs des établissements parties au GHT pour l’ensemble des activités déléguées.
Pour ces délégations, le législateur a entendu organiser bien plus qu’une mutualisation. Il s’agit d’une véritable délégation de pouvoir des établissements parties à l’établissement support.
Cet état de droit pose au stade de la mise en œuvre des GHT la question de l’organisation de cette délégation de pouvoir au profit du directeur de l’établissement support. Le législateur avait renvoyé au pouvoir réglementaire le soin de définir « les conditions de délégation des fonctions au sein du GHT. Or, le décret n°2016-514 du 27 avril 2016 est silencieux sur ce point. Il est pourtant indispensable pour les établissements parties du GHT de disposer de règles claires sur cette délégation.
Dans l’attente d’une clarification réglementaire, les établissements parties n’auront d’autre choix que de définir dans le cadre du règlement intérieur les modalités de cette délégation de pouvoir ne serait-ce que pour les fonctions déléguées qui sont de la seule compétence de l’établissement support depuis le 1er juillet 2016.
Dès lors que l’établissement support est chargé du fait de la loi d’assurer l’ensemble des quatre fonctions qui sont habituellement gérées par les différentes directions fonctionnelles de chacun des établissements parties (direction du système d’information, direction des achats, directions des ressources humaines…etc.), la question se pose tout naturellement de savoir ce que deviendront ces directions fonctionnelles et de connaître la manière dont l’établissement support parviendra à assumer seul la charge de l’ensemble de ces fonctions.
Penser que le législateur aurait entendu décharger les directions fonctionnelles des établissements parties de tout rôle dans la bonne réalisation de ces fonctions déléguées à l’établissement support apparaît contraire à la finalité même de la réforme. En effet, cela annihilerait l’objectif de « mise en commun de fonctions ». Cela reviendrait en outre à produire les mêmes effets qu’un transfert d’activité avec une totale dépossession de l’établissement partie au GHT de ces fonctions alors que le directeur de l’établissement support est délégataire et agit ici pour le compte des établissements parties.
Si l’établissement support assure en son nom les compétences liées aux quatre fonctions précitées (achats, système d’information…etc.) pour le compte des établissements parties, cette délégation de pouvoir qui emporte certes un transfert de compétences et par la même un transfert de responsabilités, ne remet pas pour autant en cause tout pouvoir de contrôle des établissements parties sur l’exercice de cette délégation par l’établissement support. Le décret du 27 avril 2016 précise bien à cet égard que la convention constitutive devra déterminer les « modalités de contrôle de l’établissement délégant sur l’établissement support du groupement ».
La concentration entre les mains de l’établissement support de la compétence sur les quatre fonctions déléguées ne saurait dans les faits emporter corrélativement un dessaisissement total du rôle des directions fonctionnelles des établissements parties.
Sauf exception, pour mettre en œuvre cette délégation de compétence, il apparait nécessaire que l’établissement support puisse compter sur la collaboration des directions fonctionnelles des établissements parties au groupement pour lui permettre d’assurer les fonctions déléguées, et ce tant pour des motifs juridiques que pour des motifs tenant à l’efficacité de son action (exemple de la détermination des besoins pour la fonction achat).
Si l’on considère que l’établissement partie au GHT n’est pas totalement dessaisi et que parallèlement l’établissement support a besoin des directions fonctionnelles pour la mise en œuvre de son action, se pose nécessairement la question de la collaboration entre ces directions fonctionnelles des établissements parties au GHT et le directeur de l’établissement support.
En d’autres termes, est-il possible de prévoir une délégation de signature entre le directeur de l’établissement support et le directeur de l’établissement partie au GHT voire les directeurs adjoints ?
Sous réserve d’un décret qui viendrait définir les conditions de la délégation (confer plus haut), les dispositions sur la délégation de signature prévoient par principe une délégation de signature entre un supérieur hiérarchique et son subordonné dans le cadre d’une même administration.
En l’état des textes, une analyse rigoureuse conduirait donc à exclure cette possibilité alors qu’il n’est semble-t-il pas de texte autorisant expressément de délégation de signature entre deux directeurs appartenant à deux administrations différentes.
Néanmoins, il pourrait être retenu qu’en organisant une délégation de compétence d’une administration à une autre dans le cadre d’un groupe régi par un intérêt collectif commun, la loi a entendu par là-même permettre une organisation commune et donc la mise en place de délégation de signature entre le directeur de l’établissement support et les directeurs et directeurs adjoints des établissements parties qui sont liés les uns aux autres par l’effet de la loi.
Il nous apparait grandement préférable que le décret en préparation clarifie ce point pour permettre au plan juridique la mise en place sereine des organisations. Dès lors que sera clarifiée la possibilité juridique de prévoir des délégations de signature entre directeurs d’administrations différentes, les organisations et les délégations de signatures pourront être librement réglées par la convention constitutive et le règlement intérieur. Il est en effet essentiel qu’elles relèvent de la matière contractuelle ; l’organisation de telles délégations de signature sont « l’affaire » des parties à la convention. En tout état de cause, une telle délégation devrait nécessairement être suffisamment claire et précise. La convention constitutive et/ou le règlement intérieur gagneront à être abondamment nourris sur les conditions et les modalités tant de la délégation de compétences que sur les délégations de signature envisagées entre les directions fonctionnelles des établissements parties sur les différentes fonctions déléguées.
Les organisations qui seront mises en place conventionnellement par l’effet des délégations de pouvoir au directeur de l’établissement support devraient appeler l’établissement d’un organigramme fonctionnel pour gérer la mise en œuvre concrète de la délégation de pouvoir à l’établissement support.
La mise en œuvre des GHT qui est en marche depuis le 1er juillet 2016 devrait donc faire naître une nouvelle strate dans l’organisation du pouvoir de direction : celui de directions fonctionnelles de territoire.
Aussi, il nous apparait que les métiers des directeurs et directeurs adjoints sont contraints à une évolution notable intégrant la dimension territoriale des GHT. Cette évolution du métier de directeur adjoint va tendre nécessairement vers plus de spécialisations intégrant des missions de coordination découlant d’un exercice multi-site. Cette évolution des métiers aura pour corollaire l’évolution de leur statut et de leur régime indemnitaire.
Outre les enjeux de délégations de signature, se pose également la question de la mise en place d’une direction commune.
Sur ce point, il importe de revenir sur sa nature et son régime juridique.
La direction commune peut être décidée par délibération des conseils de surveillances d’établissements. Ces établissements sont alors gérés, dans le cadre d’une convention établie à cet effet, par une direction commune. Dans les mêmes conditions, peut être créée une équipe de direction, pour partie ou dans son intégralité, commune aux établissements concernés. Le directeur chargé de la direction commune sera nommé par arrêté du directeur général du Centre national de gestion (CNG) parmi les directeurs chef des établissements concernés. Les directeurs adjoints, membres de la direction commune, seront nommés dans cette équipe également par arrêté du directeur général du CNG.
Si les établissements parties au GHT gardent leur autotomie juridique et financière, les directions sont réorganisées pour former pour l’ensemble des établissements concernés une direction commune.
Cette organisation en direction commune n’a de sens que dans le cadre des GHT dit « intégrative » par opposition à ceux qui auront privilégié, par choix ou par contrainte, un GHT strictement collaboratif.
La gestion des ressources humaines dans les GHT par le directeur de l’établissement support
Rappelons que le directeur d’un établissement public de santé tire ses prérogatives de l’article L.6143-7 du code de la santé publique lequel liste les pouvoirs propres du directeur en opposition aux pouvoirs dévolus par la loi au conseil de surveillance.
La loi pour l’amélioration de notre système de santé a complété cet article L.6143-7 du code de la santé publique en ajoutant un alinéa rédigé comme suit ;
« Par dérogation, le directeur de l’établissement support du groupement exerce ces compétences pour le compte des établissements de santé parties au groupement hospitalier de territoire, pour l’ensemble des activités mentionnées à l’article L. 6132-3. »
… pour l’ensemble des activités déléguées
Le directeur de l’établissement dispose donc entre ses mains de l’ensemble des compétences de l’autorité investie du pouvoir de nomination (AIPN) de chaque directeur de chaque établissement partie au GHT pour « l’ensemble des activités » déléguées visées à l’article L.6132-3 du code de la santé publique.
Pour la gestion des « activités » visées à l’article L.6132-3, les compétences en tant qu’autorité de nomination des directeurs d’établissements parties sont donc déléguées au directeur de l’établissement support.
Pour lesdites « activités » déléguées, le directeur de l’établissement support exerce donc en son nom propre et pour le compte des établissements parties au GHT, le pouvoir de nomination des personnels paramédicaux, administratifs …etc. relevant des activités administratives, logistiques, médico-techniques et techniques des activités visées à l’article L.6132-3 du code de la santé publique.
Concrètement, cela signifie que le directeur de l’établissement support détient, pour ces activités visées à l’article L.6132-3 du code de la santé publique, le pouvoir de direction pour nommer, affecter (changement de service), muter, sanctionner les personnels relevant des établissements parties.
La convention constitutive, un avenant ou encore le règlement intérieur devront nécessairement préciser les modalités financières, les modalités d’exécution, de contrôle de cette délégation de compétence et surtout les conditions de partage de responsabilités encourues dans le cadre de cette délégation.
Il exerce ici toutes les attributions de l’employeur sans être l’employeur puisque nous ne sommes pas en présence d’un transfert d’activité mais en présence « d’une gestion pour le compte de » emportant un simple transfert de compétence auquel est corrélé néanmoins un pouvoir de contrôle de l’établissement partie.
Toutes les décisions en matière de GRH devront donc être prises par le directeur de l’établissement support et signées par lui sauf à prévoir des délégations de signature sous les réserves évoquées précédemment.
On perçoit bien ici la nécessité de rechercher une solution qui soit la plus simple possible et de laisser toute latitude aux acteurs de terrains pour s’organiser librement notamment par délégation de signature dans le cadre de la convention constitutive et du règlement intérieur.
Les premiers retours du terrain nous montrent que les directeurs d’établissements envisagent le recours à la délégation de signature au sein du GHT. Gageons donc que le décret en préparation pose la possibilité de recourir à la délégation de signature entre établissements au sein du GHT en leur laissant la liberté d’organiser conventionnellement leurs délégations de signatures intra-GHT au mieux de leurs propres contraintes.
… et les équipes médicales communes et les pôles inter-établissement ?
Par ailleurs, l’article L.6132-3 du code de la santé publique fait mention des activités administratives, logistiques, techniques, médico-techniques mais également des équipes médicales communes et des pôles inter-établissements.
A proprement parler les équipes médicales communes (EMC) et les pôles inter-établissements ne sont pas des « activités » mais des moyens humains et des moyens de gestion fonctionnelle pour mutualiser des activités.
Le débat sur l’intégration de la notion de « fonctions » dans celle d’ « activités » se pose donc également pour les EMC et les pôles inter-établissements.
Le directeur de l’établissement support détient-il le pouvoir de direction des directeurs des établissements parties sur les médecins intégrés aux équipes médicales communes ?
Le projet de décret en préparation devra préciser les modalités de l’exercice partagé du personnel médical de ces équipes communes dans le cadre spécifique d’un GHT ainsi que le régime indemnitaire corrélatif.
Il ne saurait être question ici d’une question contractuelle. C’est un sujet purement statutaire qui doit être réglé par un texte réglementaire empêchant toute disparité de traitement entre les 135 GHT.
La mise en place de pôle inter-établissements au sein des établissements parties devrait faciliter l’exercice partagé des personnels médicaux des équipes communes au sein du GHT.
Le chef de pôle inter-établissements, nommé par le directeur de l’établissement support parmi les médecins des établissements parties au GHT, disposera d’une autorité fonctionnelle, à l’image de tout chef de pôle d’activité clinique, sur les personnels médicaux des équipes communes. Cependant la particularité de cette autorité fonctionnelle est qu’elle s’exerce sur les équipes médicales communes intégrant donc des personnels médicaux rattachés aux différents établissements parties au GHT.
Tout en restant nommés dans leur établissement partie au GHT, les personnels médicaux intégrés aux équipes médicales communes seront réputés exercer leurs fonctions et leurs obligations de service au sein de leur service, c’est-à-dire au sein du pôle d’activité inter établissements concerné.
Il n’est pas question ici de mise à disposition statutaire quand bien même les personnels médicaux assurent leurs obligations de service sur un site d’un autre établissement partie au GHT, dans la mesure où il apparaît qu’ils n’exercent pas leurs obligations de service hors du service où ils ont vocation à servir. Dans le cadre du projet médical partagé et de la convention constitutive du GHT, ces personnels médicaux relevant de l’équipe médicale commune apparaissent avoir bien vocation à assurer leurs obligations de service dans leur service qui est le pôle d’activité inter établissements.
Cependant, qu’en est-il des personnels soignants ?
La loi n’a pas prévu que la constitution d’équipe soignante commune. Seul le décret fait mention d’équipes soignantes communes dans les dispositions relatives à l’autorité fonctionnelle du chef de pôle inter-établissements.
Il apparaît donc que dans le cadre du pôle inter-établissements mis en place par le directeur de l’établissement support, le chef de pôle inter-établissements, médecin d’un des établissements parties et nommé par le directeur d’établissement support, a « autorité fonctionnelle » sur des équipes médicales, soignantes administratives ou encore d’encadrement de ce pôle inter-établissements.
Cette autorité fonctionnelle permet uniquement au chef de pôle inter-établissements de donner des ordres et directives à ces équipes communes pour la nécessaire gestion du service sans pour autant avoir un lien hiérarchique avec eux.
Le décret prévoit qu’au titre de cette autorité fonctionnelle, le chef de pôle inter-établissements pourra notamment affecter les ressources humaines « en fonction des nécessités et des lieux de réalisation de l’activité et compte tenu des objectifs prévisionnels du pôle, de la déontologie de chaque praticien et des missions et responsabilités des services ».
En conséquence, si le directeur de l’établissement support n’assure pas pour le compte des établissements parties l’autorité de nomination sur le personnel soignant, les directeurs d’établissements parties peuvent toujours s’accorder en conformité avec le projet médical partagé pour mettre en place des équipes soignantes communes relevant d’un pôle inter-établissements et dont le personnel soignant sera affecté par le chef de pôle inter-établissements entre les différents sites des différents établissements parties.
A nouveau, il est essentiel que le décret en préparation précise les implications statutaires de l’exercice des personnels des équipes communes soignantes sur plusieurs sites ainsi que le régime indemnitaire.
Comme relevé dans un de nos précédents articles (GHT, dialogue social et mammouth hospitalier) les enjeux en termes de souplesse de fonctionnement des équipes communes dans le GHT invitent à considérer que les personnels soignants amenés à exercer leurs fonctions hors de leur établissement de nomination mais au sein du GHT exerceraient bien toujours leur fonctions dans « le service où ils ont vocation à servir » dès lors qu’ils relèvent du pôle inter-établissements pour éviter toute mise à disposition statutaire qui ne se justifie pas.
Sur la question de la position des personnels concourants à la constitution des pôles inter-établissements, il ne nous semble pas possible de prévoir des mises à disposition fonctionnelle en l’état des textes législatifs et réglementaires actuels. L’analyse de la mise à disposition fonctionnelle de l’agent dans le cadre de la constitution d’un Groupement de coopération sanitaire ne nous semble pas transposable au GHT pour différentes raisons.
En l’état des textes et dans l’attente d’un texte réglementaire qui réglerait cette question, il y a deux hypothèses possibles ;
– Une mise à disposition statutaire au bénéfice de l’établissement support
– Un simple changement dans les conditions de l’exercice des fonctions de l’agent concerné
Nous privilégierons la deuxième hypothèse.
En premier lieu, le pôle inter-établissement ne dépend pas du seul établissement support mais de l’ensemble des établissements contribuant à sa constitution et son fonctionnement. En outre, on ne peut pas tout à fait parler ici de « regroupement d’activités » au sens des dispositions de l’article 48 de la loi n°86-33 du 9 janvier 1986 conduisant à une mise à disposition de plein droit de l’agent auprès de l’établissement assurant ces activités. Le pôle inter-établissement ne s’analyse pas comme un pôle de l’établissement support réunissant en son sein l’unification d’une activité jusqu’alors exercée par tout ou partie des établissements membres du GHT. Nous serions ici sur un transfert d’activité.
En deuxième lieu, si l’on considère qu’il entre dans les missions de l’établissement partie au GHT de participer à des pôles inter-établissements, cela signifie que la participation à ces pôles inter-établissements fait partie intégrante des missions de l’agent concerné. Subséquemment, ayant vocation à servir dans ce pôle inter-établissement, l’agent concerné n’est donc pas mis à disposition de l’établissement support.
La position du fonctionnaire concerné demeure donc inchangée. Il est seulement placé sous l’autorité fonctionnelle d’un praticien qui ne relève pas nécessairement de son établissement et l’agent concerné sera éventuellement contraint à exécuter une partie de ses tâches sur un autre lieu de travail.
Comme précisé plus haut, l’autorité fonctionnelle n’est pas l’autorité hiérarchique de sorte que cela ne pose aucune difficulté juridique ou statutaire, ce d’autant plus que nous disposons d’un décret le prévoyant expressément.
Suivant les GHT, les distances entre les établissements feront que de facto la constitution des pôles inter-établissements sera très compliquée sans mutation des agents concernés. Mais pour cela, nul besoin de textes réglementaires venant alourdir un statut déjà bien fourni.
Si les incidences sociales du GHT étaient absentes de la loi pour la modernisation de notre système de santé, le Ministère n’a manifestement pas oublié ce volet incontournable puisqu’un groupe de travail RH réunissant la DGOS, le Centre national de gestion, la FHF, les organisations syndicales et l’EHESP a été mis en place le 16 septembre 2016.
Souhaitons que l’ensemble de ces professionnels aguerris intègrent bien dans leur réflexion la recherche d’une mise en œuvre la plus simple et la plus proche des préoccupations des acteurs de terrains.
En tout état de cause, à l’heure où les GHT sont entrées dans la phase opérationnelle depuis le 1er juillet 2016, il appartient désormais aux établissements du GHT de préciser clairement dans la convention constitutive et le règlement intérieur l’organisation des délégations et corrélativement le partage des responsabilités.
Caroline LESNE, avocate, et Guillaume CHAMPENOIS, avocat associé