Il n’est plus rare, en ces temps troublés du droit de la responsabilité, que les décideurs hospitaliers et les managers publics soient confrontés à la mise en cause de leur responsabilité personnelle en relation avec des faits relevant (pourtant) de leur activité professionnelle. Parfois pour des faits actifs, parfois pour répondre à des accusations de négligence, tout agent public ? au sens large du terme comprenant les fonctionnaires titulaires (Etat, collectivités locales, hospitalières) jusqu’aux contractuels de la fonction publique et autre agents publics assimilés ? peut être personnellement confronté à l’épreuve de la Justice. Celle-ci sera d’autant plus brutale et violente qu’elle s’accompagnera d’une exposition médiatique. Certes, nul n’est censé ignoré la loi. Mais il faut bien reconnaître que les responsables publics peuvent parfois rencontrer de grandes difficultés pour la faire vivre, et ainsi restituer la légitimité d’une décision ou d’une action finalement reprochée. Alors comment se défendre et lutter contre l’injustice et l’opprobre ? Albert Camus observait que "la Justice ne va pas sans révolte". Ajoutons-y un ingrédient crucial dans le cas particulier de l’agent public : la protection juridique. L’expérience montre que ce droit statutaire fondamental est parfois méconnu. Un petit rappel pratico-pratique s’imposait.
La collectivité de rattachement doit protéger les siens. ? L’article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 modifié portant droits et obligations des fonctionnaires dispose : "Les fonctionnaires bénéficient, à l’occasion de leurs fonctions, d’une protection organisée par la collectivité publique dont ils dépendent, conformément aux règles fixées par le code pénal et les lois spéciales. / Lorsqu’un fonctionnaire a été poursuivi par un tiers pour faute de service et que le conflit d’attribution n’a pas été élevé, la collectivité publique doit, dans la mesure où une faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions n’est pas imputable à ce fonctionnaire, le couvrir des condamnations civiles prononcées contre lui. / La collectivité publique est tenue de protéger les fonctionnaires contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont ils pourraient être victimes à l’occasion de leurs fonctions, et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. / La collectivité publique est tenue d’accorder sa protection au fonctionnaire ou à l’ancien fonctionnaire dans le cas où il fait l’objet de poursuites pénales à l’occasion de faits qui n’ont pas le caractère d’une faute personnelle. / La collectivité publique est subrogée aux droits de la victime pour obtenir des auteurs des menaces ou attaques la restitution des sommes versées au fonctionnaire intéressé. Elle dispose, en outre, aux mêmes fins, d’une action directe qu’elle peut exercer au besoin par voie de constitution de partie civile devant la juridiction pénale. / Les dispositions du présent article sont applicables aux agents publics non titulaires". Afin d’assurer un exercice en toute indépendance et impartialité des missions de service public par un agent public quel qu’il soit, la protection fonctionnelle des agents publics, telle que prévue à l’article 11 a été érigée en principe général du droit par le Conseil d’Etat dans son arrêt du 18 mars 1994, M. Gérard R. (req. n°92410). Cette disposition du statut général de la fonction publique revêt une acception matérielle mais également morale : chacun mesure combien il est préférable d’être défendu par sa collectivité de rattachement. Au demeurant, la mise en œuvre de la protection fonctionnelle ne peut être refusée lorsque les conditions sont remplies, sauf motif d’intérêt général strictement contrôlé par le juge administratif. De la sorte, l’agent peut exercer ses fonctions en toute indépendance et impartialité et c’est l’autorité de l’administration, qui s’exprime par l’intermédiaire de ses agents, qui est sauvegardée et permet le fonctionnement optimal de ses services. Outre de nombreuses jurisprudences qui sont venus préciser la portée de cet article, celui-ci a également fait l’objet d’une circulaire B8 n°2158 du 5 mai 2008 du Ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique précisant ses modalités d’application.
Le champ d’application de la protection fonctionnelle. ? La protection fonctionnelle s’adresse aux agents publics titulaires mais également aux agents publics contractuels. Cette protection recouvre deux orientations. D’une part, elle implique que l’agent doit pouvoir être en mesure de se défendre en première intention. C’est-à-dire qu’elle doit s’appliquer "contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont ils pourraient être victimes à l’occasion de leurs fonctions" ; dans ce cadre, l’agent doit être accompagné dans ses démarches à l’encontre des actes précédemment évoqués qui auraient été commis contre leur personne prise en tant qu’agent public. D’autre part, elle signifie que l’agent public doit être protégé pour tous les actes qu’il a commis dans l’exercice de ses fonctions et non détachables du service. On retrouve la dichotomie entre faute de service et faute personnelle. La portée de cet article implique d’effectuer un raisonnement a contrario de la faute personnelle afin de déterminer si l’agent peut bénéficier de cette protection. La faute personnelle recouvre les actes commis en dehors de l’exercice des fonctions ou les actes qui, commis dans l’exercice des fonctions, sont incompatibles avec celles-ci. Par suite, tous les actes qui ne relèvent PAS EXCLUSIVEMENT de la faute personnelle peuvent donner droit à l’application de l’article 11. En précision, l’engagement de poursuite pénale à l’encontre d’un agent public n’écarte pas le bénéfice de la protection. En effet, la qualification pénale n’écarte pas la notion de faute de service !
Le déclenchement de la protection. ? L’intéressé doit introduire une demande écrite ? à rédiger avec le plus grand soin ? auprès de l’administration concernée. Il est hautement préférable de l’introduire avant toute procédure au fond. L’agent doit formuler sa demande par écrit en la motivant avec toutes les précisions utiles, faits, démarches, etc. En retour, l’administration indiquera les modalités de mise en œuvre de la protection. Depuis un Commune de Cendre du 5 décembre 2005 (req. n°261948), le Conseil d’Etat impose que la protection fonctionnelle soit assurée par l’administration dont relève l’agent au moment de l’engagement des poursuites, mettant ainsi un terme à bien des tergiversations… Dans le cas d’un ancien agent public (retraite, démission, détachement dans le privé, etc.), c’est la dernière administration de rattachement qui doit prendre en charge cette protection.
L’organisation de la protection. ? L’agent est libre de choisir la voie qu’il trouve la mieux adaptée pour assurer sa protection. Il peut décider d’ester en justice ou non s’il en a l’opportunité. Il détermine lui-même sa stratégie de défense s’il est mis en cause. L’agent est également libre de choisir son avocat. Il peut également demander une aide à l’administration dont il relève pour mener à bien cette protection. L’administration est tenue de fournir les moyens appropriés à l’agent public pour lui permettre d’assurer sa défense. Cela signifie que l’administration doit, notamment, prendre en charge l’ensemble des frais de justice. Si la demande a été effectuée avant l’introduction d’une procédure, l’administration doit, en principe, assurer l’avance des frais. Dans le cas contraire, l’agent public sera indemnisé de l’ensemble des frais qu’il aura avancé pour exercer sa défense.
L’étendue de la protection aux condamnations. ? Si l’agent public a été condamné pour un acte commis dans l’exercice de ses fonctions, l’administration doit couvrir l’ensemble des condamnations civiles prononcées contre lui. Toutefois, dans le cas où une faute personnelle pourrait être jointe à la faute de service, l’agent peut rester redevable d’une partie des condamnations civiles auprès de l’administration, à proportion de la gravité de la faute commise. Si l’agent public a obtenu la condamnation de la partie adverse, l’administration n’est pas nécessairement tenue d’assurer l’indemnisation de l’agent public en cas de défaillance de la partie condamnée.
L’essentiel étant ainsi résumé, chacun comprendra l’importance du premier réflexe à observer : celui d’inscrire prioritairement sa défense sous l’égide de la protection fonctionnelle en sollicitant sa collectivité de rattachement plutôt que le remords personnel où la crainte de déplaire. ¦
Pierre-Yves Fouré, Avocat Associé
Quentin Dekimpe, Elève-avocat
Cabinet Houdart & Associés ? Pôle Responsabilités