« Une Administration n'est pas conçue pour résoudre des problèmes neufs. Si dans une machine à emboutir, on introduit des pièces de bois, il n'en sortira point des meubles. »
Antoine de Saint-Exupéry "Pilote de guerre"
C’est malheureusement avec un brio particulier que l’Administration est venue involontairement illustrer les propos railleurs de Saint-Ex. Et je ne pouvais vous laisser partir en vacances (moi, je reste travailler !) sans manifester encore un coup de gueule sur la transformation des syndicats interhospitaliers ! Parce que trop, c’est trop ! et qu’à la fin, y’en a marre !
Alors oui, Saint-Ex. et l’Administration.
Tout y est. Sans rien oublier ! Et avec démesure ! A la limite de l’outrance et de la caricature !
Il y a là tout ce qu’il ne fallait pas faire ! Et ils l’ont fait et continuent obstinément à le faire !
Au départ :
· Une fausse bonne idée : le discours dominant était que les SIH étaient lourds et inadaptés, il fallait donc les supprimer. Personne ne s’est interrogé pour savoir s’il n’était pas préférable de faire évoluer leur statut. N’avaient-ils pas rendu de bons services depuis quarante ans ?
· Un texte initial purement dogmatique : On créait les CHT (avec les bonheurs que l’on connaît aujourd’hui…), il fallait donc supprimer une forme de coopération pour compenser. Pan ! sur le SIH !
· Un texte mal écrit et mal pensé ; le texte initial ne prévoyait même pas la transformation "sans dissolution ni création d’une personne morale nouvelle" ce qui aurait imposé la suppression et la liquidation des SIH et la création en parallèle de la structure de coopération avec solution de continuité, rupture des contrats et fiscalisation vraisemblable. Le texte législatif a été amélioré sur ce point mais les scories concernant les CHT ont subsisté ce qui est à mourir de rire.
· Une absence d’étude d’impact ; Sauf exceptions prévues par la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009, tous les projets de loi sont accompagnés d'une étude d'impact, réalisée par le Gouvernement, définissant les objectifs poursuivis, exposant les motifs du recours à une nouvelle législation, l'état actuel du droit dans le domaine visé, l'articulation du projet avec le droit européen, l'évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales des dispositions du projet et les modalités d'application envisagées ainsi que leurs conséquences. Si une telle étude avait été réalisée sur ce point précis (comme sur d’autres), il est vraisemblable que le texte n’aurait pas été publié en l’état ou que l’Administration aurait été sommée de prévoir un accompagnement règlementaire d’une autre tenue que ce qui nous est proposé aujourd’hui.
· Une absence de réaction de l’Administration pendant de longs mois ; Pas la peine d’épiloguer là-dessus, tous les gestionnaires de SIH pourront témoigner du silence, parfois méprisant, qui a été opposé à leurs demandes d’accompagnement.
Par la suite :
· Une absence de recensement des structures concernées ; le seul recensement que j’ai trouvé est celui réalisé par la FHF sur les structures de coopération.
· Une absence de recensement des difficultés induites : le projet de décret qui a circulé ces derniers mois est là pour en témoigner : le projet de décret est anorexique ; on est loin de régler l’ensemble des difficultés juridiques et pratiques recensées par les gestionnaires des SIH et les juristes qui les accompagnent, voire par les représentants d’autres Administrations comme celle des Finances.
· La négation de toute difficulté de mise en œuvre : à l’évidence, l’Administration a été atteinte de surdité pendant de longs mois, se refusant à considérer les difficultés juridiques et pratiques induites par la loi HPST. Ainsi que nous avons d’ores et déjà eu l’occasion de l’indiquer dans ces mêmes colonnes, il a même été annoncé devant le Parlement qu’une simple circulaire suffirait pour régler notamment la question du devenir des fonctionnaires. Ce n’était pourtant pas ce qui ressortait des échanges sur le terrain, confrontés que les gestionnaires étaient à la réalité juridique, comptable et …sociale.
· Des coups de mentons, des ordres absurdes : Jusqu’aux récents messages de l’Administration annonçant le report de la mise en œuvre de l’article 23 de la loi HPST, de nombreuses semonces, voire menaces ont été adressées à certains gestionnaires de SIH. Démerdez-vous, j’veux pas l’savoir était l’antienne habituelle, face aux remarques et aux questions embarrassantes auxquelles l’Administration n’avait pas de réponse faute d’y avoir réfléchi.
A partir de la prise de conscience des difficultés de mise en œuvre de la disposition législative :
· Une réaction inappropriée : la préparation en catimini d’un projet de décret menaçant qui ne pouvait que mettre le feu aux poudres ; Les rédacteurs du projet de texte avaient-ils conscience des difficultés qui seraient induites par la reprise par les établissements membres des agents employés souvent en très grand nombre par les SIH. Nous en avons déjà évoqué un certain nombre dans ces mêmes colonnes (notation, avancement, primes, formation, problématique spécifique des stagiaires, etc.) ;
· Une absence de concertation : le début timide de la concertation est apparemment intervenu lors de la première saisine du conseil supérieur de la FPH, soit plus de deux ans et demi après la parution de la loi et moins de six mois avant la date fatidique. Et encore, cette concertation ne pouvait, compte-tenu des circonstances, porter que sur les aspects fonction publique du projet de décret…
· Une absence d’information : ce n’est pas faute de demandes mais la seule information parvenu aux gestionnaires est celle transmise par la DGOS par le biais des fédérations le 21 ou 22 juin soit moins d’un mois avant l’issue fatale.
· Des coups tordus lors de l’adoption de la modification de l’article 23 de la loi HPST ; nous avons déjà relaté ce fait ici-même ; l’Administration semblait même se réjouir d’avoir réussi à circonvenir le législateur en lui faisant accepter la rédaction critiquable que l’on connaît de l’amendement à l’article 23 de la loi HPST et qui, selon son interprétation, semblait, jusqu’à ces derniers jours, lui permettre de refuser l’emploi des fonctionnaires dans les GIP et GCS issus de la transformation.
· Des interprétations à rebours de la volonté du législateur ; la volonté du législateur est particulièrement explicite, nous l’avons déjà dit, et le projet de décret va à l’encontre de sa volonté. On est heureux de savoir que désormais l’Administration portera une attention particulière à la situation des fonctionnaires employés dans les SIH.
· La précipitation face à l’obstacle : c’en était pitoyable ; saisine en urgence du Conseil d’Etat et du Conseil supérieur de la FPH avant les élections. Bien sûr, ni l’un ni l’autre n’ont pu se prononcer sur un tel projet de décret, surtout que l’on nous informe qu’une saisine du Conseil constitutionnel (rien que ça !) serait nécessaire pour déclasser la date légale de transformation des SIH et pour lui donner un caractère règlementaire. Deux ans et demi d’attente et d’absence de réaction et une tentative avortée de sprint final ! Est-ce cela que l’on attend du pouvoir règlementaire ?
· Tout ça pour reculer in extremis et stopper net, sans aucune raison juridique, les transformations en cours pour lesquelles toutes les questions avaient été réglées et négociées longuement ! Je ne sais si des instructions on été données en ce sens aux ARS ou si les instructions données ont été mal comprises et mal interprétées, mais on vient de m’informer de décisions de reports qui foutent par terre des mois et des mois de négociation et de démarche de projet. Bravo l’artiste ! Efficacité redoutable de l’Administration !
Les conséquences
· Un projet de décret bâclé et vraisemblablement illégal en l’état dont on ne connaît toujours pas l’issue ;
· La mobilisation des services concernés pendant de nombreuses heures, voire journées. Et si on s’amusait à cumuler le temps consacré à ce dossier par l’ensemble des personnes concernées : directeurs, secrétaires généraux, personnels administratifs de la DGOS, du ministère des Finances, des ARS, des DDFIP, du Conseil d’Etat, etc., quel en serait le coût analytique ?
· La nécessité de recourir à des intervenants extérieurs : les difficultés juridiques, comptables, sociales et informatiques ont conduit le plus souvent les SIH et leurs membres à s’adjoindre les services de conseils, compte-tenu du silence de l’Administration.
· D’importants coûts induits par la transformation : le changement comptable va imposer aux structures d’acquérir les équipements, logiciels et matériels indispensables à l’agence comptable. Il leur faudra désormais rémunérer l’agent comptable ce qui s’inscrit parfaitement d’ailleurs dans la politique du Ministère des Finances qui entend réduire sa voilure (et dire qu’il y a encore des hospitaliers qui appellent ardemment de leurs vœux des agences comptables dans tous les établissements publics de santé, ce qui se traduira par un transfert de charge de l’Etat sur l’Assurance Maladie !).
· Des conséquences inattendues, non prévue et encore moins anticipée par l’Administration :
o Un certain nombre de SIH gérait, sans texte les y autorisant expressément, des dépôts de produits sanguins labiles. La simple transformation du SIH en GCS rendrait illégale une telle gestion alors que la loi autorise clairement les GCS à gérer cette activité. Tout ça pourquoi ? Parce que le texte prévoit un décret dont on n’a pas besoin mais qui n’a toujours pas été pris !
o Les SIH empruntaient sans difficulté auprès des organismes bancaires compte-tenu de leur qualité d’établissement public qui occultait leur caractère syndical (l’exemple bien connu du SIRIF a parfaitement mis en lumière le caractère très peu syndical des SIH, on s’en souvient !). Leur transformation en GIP ou en GCS va leur fermer la porte de tout financement bancaire, a fortiori si le groupement comporte des membres privés. C’est l’amère expérience que vivent régulièrement les gestionnaires des groupements qui sont de plus en plus confrontés à des demandes illégales, y compris d’organismes publics, tendant à obtenir soit des garanties de la part des établissements publics membres, soit que l’un des établissement public membre emprunte la totalité au profit du groupement.
o Personne ne se posait réellement de question sur l’application du "in house" aux relations entre le SIH et ses membres publics. La transformation en groupement va mettre en lumière la présence de membres privés qui, au regard de la jurisprudence la plus récente de la CJUE, va soit obliger les membres à mettre en concurrence le groupement, soit contraindre à expulser les membres privés du groupement.
o Il en allait de même sur le plan fiscal. La mise en place des GIP et des GCS va conduire –c’est déjà le cas – les services fiscaux à s’intéresser de prêt à leur fonctionnement et à chercher à taxer au maximum les prestations (TVA) et les résultats (IS).
o Et, bien sûr, il y a la question délicieusement irritante de la transformation des SIH titulaire d’autorisations d’activités de soins ! Ceux-ci seront obligatoirement transformés en GCS "établissement public de santé". Qu’à cela ne tienne ! La DGOS nous certifie que le groupement subsiste. Bizarre mais bon, on en a vu d’autres ! Mais que deviennent les établissements membres ? Parce qu’il faut bien aller au bout de l’analyse ! On ne peut s’assoir paisiblement sur le bord du chemin et basta ! Lorsque l’établissement n’a plus aucune autorisation administrative, peut-il subsister au regard des articles L6111-1 et suivants du CSP ? Le DGARS ne devrait-il pas le supprimer ? Mais s’il le supprime ?… Et, s’il ne le supprime pas, comment doit s’analyser le seul exercice de mise à dispositions de moyens en personnel, en locaux, tant au regard des règles d’emplois des personnels, que de la fiscalité, etc. ? Et cela vaut bien sûr pour les établissements privés membres qui auraient abandonné leurs autorisations au SIH transformé en GCS… Grave question aux conséquences terribles qui ne semblent cependant pas avoir effleuré l’esprit de l’Administration !
o Et je ne vous ai pas tout dit !
Alors, quelle que soit son évolution dans les semaines ou les mois prochains, je propose qu’on étudie cette catastrophe administrative à l’ENA, à l’EHSP, dans les facs de droit et de gestion, à HEC et à Sciences Po…tant ce dossier est exemplaire de ce qu’il ne fallait surtout pas faire.