Le conseil de surveillance des établissements publics de santé, instauré par la loi HPST, dispose de pouvoirs étendus. Ainsi, en application de l’article L. 6143-1du code de la santé publique, il se prononce sur la stratégie, exerce le contrôle permanent de la gestion de l’établissement et délibère sur :

"1° Le projet d’établissement mentionné à l’article L. 6143-2 ;

2° La convention constitutive des centres hospitaliers universitaires et les conventions passées en application de l’article L. 6142-5 ;

3° Le compte financier et l’affectation des résultats ;

4° Toute mesure relative à la participation de l’établissement à une communauté hospitalière de territoire dès lors qu’un centre hospitalier universitaire est partie prenante ainsi que tout projet tendant à la fusion avec un ou plusieurs établissements publics de santé ;

5° Le rapport annuel sur l’activité de l’établissement présenté par le directeur ;

6° Toute convention intervenant entre l’établissement public de santé et l’un des membres de son directoire ou de son conseil de surveillance ;

7° Les statuts des fondations hospitalières créées par l’établissement".

Par ailleurs, il donne son avis sur :

– "la politique d’amélioration continue de la qualité, de la sécurité des soins et de la gestion des risques ainsi que les conditions d’accueil et de prise en charge des usagers ;

– les acquisitions, aliénations, échanges d’immeubles et leur affectation, les baux de plus de dix-huit ans, les baux emphytéotiques et les contrats de partenariat mentionnés à l’article L. 6148-2 ;

– le règlement intérieur de l’établissement" (Article L6143-1 CSP) ;

– la convention de communauté hospitalière de territoire (Article L6132-2 CSP).

Lorsque les comptes de l’établissement sont soumis à certification en application de l’article L. 6145-16 du CSP, le conseil de surveillance nomme, le cas échéant, le commissaire aux comptes.

Le bon fonctionnement de l’établissement public de santé est donc fortement tributaire du fonctionnement régulier du conseil de surveillance, au moins autant que l’était celui des hôpitaux du temps des conseils d’administration.

Dans ce fonctionnement, le président du conseil de surveillance qui est élu pour une durée de cinq ans parmi les membres représentant les collectivités territoriales ou les personnalités qualifiées (Article R6143-5 CSP), dispose d’un rôle clé. En effet, il lui appartient de réunir le conseil de surveillance et d’en fixer l’ordre du jour (Article R6143-8 CSP) et peut suspendre la séance ou prononcer son renvoi (Article R6143-9 CSP).De surcroît, en cas de partage égal des voix et de nouvelle égalité lors du second tour de scrutin, la voix du président est prépondérante (Article R6143-10 CSP).

Que le président du conseil de surveillance refuse d’inscrire un point à l’ordre du jour, de le retirer ou de le reporter, c’est l’ensemble du fonctionnement de l’établissement public de santé qui peut en pâtir. En la matière, on ne peut que constater que bien peu de progrès ont été réalisés, d’un point de vue purement institutionnel, par rapport aux anciens conseil d’administration.

Il est vrai que le directeur général de l’agence régionale de santé peut désormais dégainer l’article L6143-3-1 du CSP permettant de mettre l’établissement sous administration provisoire, "en cas de manquement grave portant atteinte à la sécurité des patients ou lorsque, après qu’il a mis en oeuvre la procédure prévue à l’article L. 6143-3, l’établissement ne présente pas de plan de redressement dans le délai requis, refuse de signer l’avenant au contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens ou n’exécute pas le plan de redressement, ou lorsque le plan de redressement ne permet pas de redresser la situation de l’établissement" ce qui peut, parfois, résulter d’un fonctionnement anormal des instances délibératives.

Mais qu’en est-il dans tous les autres cas qui, ne répondant pas à ces conditions, n’autorisent pas de telles solutions extrêmes ?

Il semble bien que, dans tous les autres cas, l’action publique soit paralysée. En effet, ainsi que l’indique le Rapporteur Public, dans ses conclusions sous CE, 30 décembre 2010, M. Robert, No 329513 et 329515, "la faculté de modifier l’ordre du jour d’un organisme collégial est asymétrique. Selon la nature des attributions de l’organisme en cause, il peut en effet être impossible, passé un certain délai, variable selon les configurations, d’inscrire un nouveau point à l’ordre du jour. Les membres de l’organisme doivent en effet être prévenus en temps utile afin d’être mis à même de préparer la séance, au moyen notamment de la consultation de documents qui leur ont été préalablement remis ou de l’instruction d’un dossier. Tel est bien le cas de l’examen des propositions de nomination soumises à l’avis du CSM dans la mesure où un rapport doit être établi au préalable. C’est pourquoi il est prévu que l’ordre du jour soit annexé à la convocation de la formation compétente.

Mais, dans tous les cas, il est loisible au président de séance de retirer tel ou tel point de l’ordre du jour dont le périmètre n’est pas cristallisé, dans ce sens là, à l’occasion de sa fixation. En d’autres termes, si, en principe, on ne peut examiner plus de questions que celles figurant à l’ordre du jour de la séance d’un organisme collégial, on peut toujours en examiner moins. Plusieurs séries de raisons peuvent conduire à retrancher de l’ordre de jour un élément qui y figurait initialement. Le manque de temps tout d’abord qui conduit à parfois à remettre à la prochaine séance ce que l’on n’a pu traiter dans le temps imparti. La décision de compléter l’instruction d’une question afin que l’organisme soit mieux informé ou éclairé au moment de sa délibération ensuite. Ou enfin tout motif relevant de la pure opportunité administrative qu’il ne vous appartient pas de contrôler".

Un président de conseil de surveillance pourrait donc ainsi s’opposer, pour des raisons qui lui sont personnelles, à l’examen de tout projet et de toute délibération qui ne rencontrerait pas son assentiment, sans que ce pouvoir d’obstruction ne puisse être contrecarré.

Certes, cela pourraît être présenté comme la contrepartie et le gage de l’autonomie juridique des établissements publics de santé réaffirmée par l’article L. 6141-1 du code de la santé publique. Cependant, on ne saurait admettre que la mise en oeuvre de l’autonomie juridique de ces établissements viole le respect des principes démocratiques et fasse dépendre de la volonté d’un seul des décisions qui concernent la santé publique, son organisation et l’utilisation des deniers publics.

Pourquoi, dans ces conditions, ne pas étendre aux établissements publics de santé des dispositifs d’ores et déjà en vigueur et qui ont fait leurs preuves dans les collectivités territoriales (dont l’autonomie est pourtant garantie par la Constitution, contrairement à celle des établissements publics de santé), comme le pouvoir de dissolution, en cas notamment de blocage institutionnel, prévu et organisé par exemple pour les communes par l’article L. 2121-6 du code général des collectivités territoriales, voire l’article 431-1 du code pénal qui réprime le délit d’entrave au déroulement des débats d’une assemblée parlementaire ou d’un organe délibérant d’une collectivité territoriale actuellement puni d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende ?


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