Faut-il pérenniser le recours à la rupture conventionnelle ?

Si dans le secteur privé, le gouvernement démissionnaire prône la réforme de la rupture conventionnelle qui a été mise en place en 2008, dans le secteur public, qui a introduit en 2020 ce nouveau mode de rupture du contrat d’un commun accord à titre expérimental pour 5 ans jusqu’au 31 décembre 2025, la perspective de sa pérennisation est en bonne voie sous réserve de quelques ajustements et sous réserve de suivre de sages recommandations.

Dans le secteur privé, plus de 500.000 contrats ont fait l’objet d’une rupture conventionnelle en 2024 selon la Direction des statistiques du ministère du Travail (DARES) représentant un coût de 10 milliards d’euros sur les 37 milliards versés par l’assurance-chômage. Jugée trop coûteuse pour l’État, la rupture conventionnelle pourrait, selon l’intention du nouveau Premier ministre, requérir une augmentation de la contribution patronale, actuellement fixée à 30%, pour la porter à 40%. Une augmentation à 40% pourrait permettre à France Travail d’économiser entre 250 et 300 millions d’euros. Une disposition en ce sens pourrait être intégrée au PLFSS pour 2026.

Dans le secteur public, à l’inverse, le coût des allocations retour à l’emploi est intégralement supporté par les établissements publics qui sont en auto-assurance. Ce coût ajouté au coût de l’indemnité de rupture conventionnelle explique pour partie l’usage très raisonné de ce mode de rupture par les établissements publics notamment relevant de la fonction publique hospitalière

Avec près de 6 ans de mise en place, les remontées statistiques bien que lacunaires identifient plus de 16 000 ruptures conventionnelles dans les 3 versants de la Fonction publique. La FPE en concentre la majorité et en son sein, ¾ des ruptures conventionnelles concernent des agents du Ministère de l’Education Nationale. La fonction publique hospitalière est la plus scrupuleuse avec seulement 3 071 ruptures conventionnelles. En 2021, la rupture conventionnelle (RC) dans les établissements publics de santé (EPS) et les établissements publics sociaux et médico-sociaux (ESMS) n’a représenté que 2 % des départs. Sur les 3 071 RC accordées, 2 831 ont concerné des personnels non médicaux (PNM) dont 237 de   paramédicaux et 3% des personnes médicaux (PM).

Dans le cadre du bilan réalisé en décembre 2024 et remis au Parlement, le ministère de l’action publique, de la fonction publique et de la simplification relève que l’expérimentation de la rupture conventionnelle dans la fonction publique a rencontré un succès limité mais réel dès lors qu’elle a contribué à éviter des situations contentieuses et à apporter une solution à des situations complexes sans issue sereine tant pour les agents que pour les employeurs publics.

Le recul dont nous disposons désormais dans l’appréciation de ce mode de rupture, nous permet d’identifier plusieurs points de vigilance et certaines limites.

Rappelons que le dispositif est ouvert :

• aux fonctionnaires titulaires, à l’exclusion des stagiaires, des fonctionnaires détachés sur contrat et à ceux ayant atteint l’âge d’ouverture du droit à pension de retraite
• aux agents contractuels de droit public (médecin et non médecins) ayant conclu un contrat à durée indéterminée (CDI) à l’exclusion des titulaires d’un CDD et les apprentis, tout comme dans le secteur privé.

En revanche, il peut être regretté qu’il ne soit pas prévu le possibilité aux praticiens hospitaliers dits statutaires et à leur employeur public de convenir d’un commun accord de ce mode de rupture conventionnelle. Les seuls praticiens éligibles à un rupture conventionnelle sont les praticiens recrutés en CDI et les seuls praticiens recrutés en CDI sont ceux recrutés pour compléter l’offre de soins de l’établissement avec le concours de la médecine de ville des ESPIC.

Une ouverture de ce mode de rupture aux praticiens hospitaliers serait donc un juste alignement sur la situation de leurs homologues statutaires, les fonctionnaires hospitaliers.

Au-delà de l’intérêt à prévoir en droit cette parité de traitement entre agents statutaires, il n’en reste pas moins que l’impact financier pour l’établissement d’une rupture conventionnelle d’un praticien hospitalier constituera un coût notable qui ne manquera pas de réserver ce mode de rupture à des situations particulièrement sensibles.

La procédure de rupture conventionnelle dans la fonction publique est en grande partie similaire à celle applicable dans le secteur privé.

Tout comme dans le secteur privé, la rupture conventionnelle individuelle peut intervenir à l’initiative de l’employeur ou du salarié. Pour autant, elle ne peut être imposée par l’une ou l’autre des parties puisque par définition elle ne peut résulter que d’un commun accord.

Sans surprise, le juge administratif, saisi de contestation d’agents confrontés au refus de leur administration à s’engager dans la voie d’une rupture conventionnelle, a confirmé que l’agent public n’avait aucun droit à la rupture conventionnelle et que la rupture conventionnelle était sans lien avec les garanties attachées au statut d’agent public et notamment le droit à l’égalité de traitement (Tribunal administratif de Lyon, 9ème Chambre, 11 janvier 2024, n° 2204774 ; Tribunal administratif de Nîmes, 4e Chambre, 21 avril 2023, n° 2100417).

En revanche, après notification d’une demande de rupture conventionnelle (RC), les agents publics peuvent se prévaloir d’un droit à un premier entretien portant sur le principe même de la RC. La jurisprudence retient à ce stade qu’il s’agit d’une garantie procédurale sanctionnée par l’annulation de la décision de refus de la demande de rupture conventionnelle. (TA Paris, 13 juin 2022, n°2100749, n°2204361, Tribunal administratif de Nîmes, 4e Chambre, 21 avril 2023, n° 2100417 notamment)

Pour autant, l’agent ne peut se prévaloir d’un droit à être informé de son droit à être assisté lors de l’entretien préalable à la poursuite de discussions sur sa demande de rupture conventionnelle, de sorte que l’absence d’information en ce sens par l’employeur public n’a pas pour effet de vicier la procédure (CAA Toulouse, 10 décembre 2024, n° 22TL22604).

Contrairement au secteur privé, la rupture conventionnelle n’a pas besoin de faire l’objet d’une homologation de la DREETS mais reste soumise au contrôle du juge.

Si certaines jurisprudences, à l’instar du juge judiciaire qui ne vérifie dans le secteur privé que l’existence de vice du consentement ou violation de formalités (tel que l’entretien préalable), ont retenu que le juge n’exerce pas de contrôle sur l’appréciation par l’administration de l’opportunité à refuser de s’engager dans une rupture conventionnelle (TA Paris, 31/10/2022, n°2103433). L’inverse c’est-à-dire un contrôle du juge sur l’opportunité de contracter ou non une rupture conventionnelle conduirait le juge à remettre en cause la finalité du dispositif voulu par le législateur puisqu’il aurait alors contrôlé la pertinence des considérations d’intérêt du service retenu pour conclure la convention de rupture.

Selon cette frange jurisprudentielle, le juge de l’excès de pouvoir se borne donc à vérifier que ce refus n’est pas entaché d’incompétence, d’un vice de procédure, d’une erreur de droit ou de fait, et qu’il n’est pas fondé sur des motifs étrangers à l’intérêt du service (détournement de pouvoir). En revanche, la décision de conclure une rupture conventionnelle dans l’intérêt du service est une question de pure opportunité insusceptible d’être discutée au contentieux.

A l’inverse, d’autres juridictions administratives ont depuis retenu qu’il appartenait au juge de vérifier que l’administration ne commettait pas d’erreur « manifeste » d’appréciation dans son refus de conclure une rupture conventionnelle en appréciant la cohérence du refus avec l’intérêt du service. (CAA Marseille, 27 juin 2023, n°22MA02314 ; CAA Lyon, 11 janvier 2024, n°22LY02371 (budget contraint) ; TA Châlons-en-Champagne,21 novembre 2023, n°2201950 ; TA Orléans 19 avril 2024, n°2204264).

Contrairement au secteur privé qui prévoit que l’indemnité de rupture conventionnelle est égale ou supérieure à l’indemnité légale de licenciement, l’indemnité de rupture conventionnelle dans le secteur public est calculée sur la base d’une rémunération de référence en la multipliant par un coefficient déterminé en fonction du nombre d’année d’ancienneté.

Pour rappel, la rémunération brute prise en compte est la rémunération brute annuelle perçue au cours de l’année civile précédant l’année de la rupture conventionnelle. Sont exclus de la rémunération brute annuelle les :

• Remboursements de frais
• Majorations et indexations relatives à une affectation outre-mer
• L’indemnité de résidence à l’étranger
• Primes et indemnités liées au changement de résidence, à la primo affectation, liées à la mobilité géographique et aux restructurations
• Indemnités d’enseignement ou de jury et autres indemnités non directement liées à l’emploi.

Un agent qui n’a perçu aucune rémunération de la part de l’administration au cours de l’année civile précédant celle de sa demande de rupture conventionnelle du fait par exemple de son placement en disponibilité pour convenance personnelle n’est pas fondé à solliciter une indemnisation de rupture conventionnelle. (TA Versailles, 19 avril 2023, n°2101732)

Cette situation est naturellement un frein à la poursuite des discussions en vue d’une rupture conventionnelle. Des réflexions sont donc actuellement en cours au sein de la DGFAP (direction générale de l’administration et de la fonction publique) concernant cette problématique relative à la rémunération de référence prise en compte dans le calcul de l’ISRC.

En mars 2024, la Cour des comptes a communiqué pour alerter sur « la gestion problématique » des indemnités spécifiques de ruptures conventionnelles (ISRC) tout particulièrement dans la Fonction publique d’État (FPE).

La Cour « estime que des correctifs doivent être apportés d’urgence à la gestion actuelle de l’ISRC, qui comporte des failles de nature à altérer la capacité à porter une appréciation juste sur ce dispositif novateur. Il est indispensable d’améliorer la traçabilité des décisions, comme de soumettre l’indemnité de rupture conventionnelle au visa du contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM), pour en assurer le suivi d’ensemble et en garantir la régularité ».

La Cour a en effet mis à l’index le montant très élevé des indemnités versées dans la FPE qui s’élevait alors en mars 2024 à un coût total de 107,6 millions d’euros puis en octobre 2024 de 186,4 millions d’euros. Nous ne disposons pas d’éléments chiffrés pour la fonction publique hospitalière.

La Cour préconise d’inclure dans la chaîne de liquidation des ISRC, au regard du contrôle de la régularité de la dépense, les contrôleurs budgétaires et comptables publics avec mention obligatoire dans les dossiers de liquidation du revenu annuel brut et des droits à retraite sans décote des agents concernés. A l’aune du régime de la responsabilité des gestionnaires publics, il s’agit d’une sage préconisation qu’il convient de suivre également dans la fonction publique hospitalière.

Rappelons que le montant minimal de l’indemnité de rupture conventionnelle qui est exonérée de la CSG, de la CRDS et de l’ensemble des cotisations sociales, pour le salarié et son employeur, dans la limite de 2 fois le plafond annuel de la sécurité sociale (94 200 € au 1^erjanvier 2025), est déterminé en fonction de l’ancienneté du fonctionnaire non pas seulement au sein de l’établissement, mais au titre de sa carrière dans les établissements qui l’ont recruté dans les trois versants de la fonction publique.

Le montant maximum de l’indemnité ne peut pas excéder une somme équivalente à un douzième de la rémunération brute annuelle perçue par l’agent par année d’ancienneté, dans la limite de vingt-quatre ans d’ancienneté.

La rupture conventionnelle fait donc désormais partie intégrante des modes de cessation de fonctions des agents publics et répond sans conteste au dénouement de situations délicates auxquelles les modes de rupture traditionnels n’apportaient pas de réponse satisfaisantes. Cette période d’expérimentation a permis d’identifier certaines faiblesses et enjeux de sécurisation juridique ainsi que d’asseoir certaines garanties. Bien que l’instabilité politique actuelle ne permettant de se projeter qu’avec prudence, nous devrions trouver dans le PLFSS pour 2026 les conditions de sa pérennisation.