Fonds de dotation et hôpitaux : quelle autonomie ?

Article rédigé le 23/04/2026 par Anaïs Bakali

Le recours aux fonds de dotation par les établissements publics de santé s’est significativement développé ces dernières années, en particulier pour financer des actions d’intérêt général dans les domaines de la recherche, de l’innovation et de l’amélioration des conditions d’accueil et de travail.

Si cet outil constitue un vecteur efficace de mobilisation du mécénat privé, son utilisation appelle une vigilance particulière quant au respect de son cadre juridique, et plus spécifiquement quant à l’exigence d’autonomie du fonds vis-à-vis de son fondateur public.

Une prohibition de principe : l’interdiction de mobilisation gratuite des moyens publics

En application de l’article 140 de la loi n°2008-776 du 4 août 2008, aucun fonds public ne peut, sauf dérogation expresse, être versé à un fonds de dotation.

Cette interdiction couvre aussi bien les participations en numéraire que toute mise à disposition gratuite de moyens, qu’il s’agisse de locaux, de matériels, ou de personnels.

En pratique, il est toutefois fréquent que des agents du fondateur interviennent dans le fonctionnement du fonds (gestion administrative, pilotage, mécénat), parfois de manière significative, et sans aucune formalisation.

Une telle situation est juridiquement à risque. Elle est susceptible de caractériser une affectation irrégulière de deniers publics et de relever d’une gestion de fait, avec les conséquences qui y sont attachées.

En cas de contrôle par l’autorité administrative, une telle pratique peut également fonder une décision de suspension de l’activité du fonds pour une durée pouvant aller jusqu’à 6 mois, renouvelable deux fois, après mise en demeure restée non suivie d’effet dans les 2 mois, voire, le cas échéant, l’inciter à saisir l’autorité judiciaire aux fins de dissolution du fonds (article 140 VII de la loi du 4 août 2008 et article 9 du décret n°2009-158 du 11 février 2009).

L’autonomie du fonds : critère déterminant du contrôle

Au-delà de la seule question des moyens, les juridictions financières apprécient de manière concrète l’autonomie effective du fonds de dotation.

Un fonds insuffisamment autonome pourrait être regardé comme un organisme « transparent », conduisant à neutraliser sa personnalité juridique distincte.

L’analyse repose sur un faisceau d’indices, notamment :

• la composition des organes d’administration et leur influence sur l’adoption des décisions ;
• l’origine des ressources ;
• l’adresse du siège social ;
• la capacité du fonds à fonctionner sans l’aide de l’établissement public fondateur.

Ainsi, un fonds :

• administré de manière prépondérante par le fondateur ;
• financé indirectement par des moyens publics ;
• et dépendant de ses ressources humaines et matérielles ;

ne peut être considéré comme autonome, ce qui fragilise sa légalité et peut emporter des conséquences importantes (gestion de fait, requalification des contrats en contrats administratifs, …).

Illustration : quand le fonds devient un « service de fait » du fondateur

Certaines situations rencontrées en pratique illustrent de manière éclairante les risques associés à un tel fonctionnement.

Il peut ainsi être observé que certains fonds fonctionnent, en pratique, comme de véritables services internalisés de leur fondateur :

• personnels exclusivement issus de l’établissement public ;
• absence de refacturation des moyens mobilisés ;
• direction opérationnelle assurée par le fondateur ;
• dépendance intégrale aux moyens matériels du fondateur.

À titre d’illustration, un établissement public de santé crée un fonds de dotation destiné à soutenir des projets permettant notamment de soutenir les équipes hospitalières, de développer l’innovation médicale. En pratique, le fonds ne dispose d’aucune équipe propre : son activité est intégralement assurée par des agents de l’établissement, sans convention formalisée ni refacturation. Le directeur du fonds est également un directeur adjoint de l’établissement, qui exerce ses fonctions sans distinction claire entre ses missions hospitalières et celles du fonds. Les locaux, les outils informatiques et les supports de communication sont également mutualisés sans encadrement particulier.

Dans une telle configuration, le fonds ne dispose d’aucune autonomie réelle et apparaît, dans les faits, comme un simple prolongement organisationnel de l’établissement.

Dans un tel contexte, toute difficulté interne – notamment sociale ou managériale – est susceptible d’exposer la structuration juridique du fonds.

Le risque de médiatisation en cas de situation de crise du « service » joue un rôle déterminant en tant que facteur déclencheur de contrôle.

Un mouvement de grève, des signalements relatifs à des pratiques managériales ou des tensions internes peuvent rapidement dépasser le cadre strictement interne, en particulier lorsque le fonds porte des actions visibles ou communique de manière active autour du mécénat.

La médiatisation est ainsi susceptible d’attirer l’attention des autorités de contrôle, en particulier préfectorales, et de conduire à l’ouverture d’un examen approfondi des modalités de fonctionnement du fonds, sous l’angle de leur conformité aux exigences légales et réglementaires applicables.

Ce n’est alors pas la seule irrégularité qui déclenche le contrôle, mais sa visibilité.

La crise agit ainsi comme un révélateur de fragilités juridiques préexistantes qui peut déboucher, comme vu précédemment, sur :

• des constats d’irrégularités,
• un approfondissement des contrôles,
• voire des mesures de suspension du fonds.

Notons, s’agissant du pouvoir de suspension accordé par la loi au préfet qu’une décision récente du Conseil d‘État (CE, 30/07/2024, n°495201) a jugé qu’il n’y avait pas lieu de transmettre au Conseil constitutionnel une QPC contestant l’article 140 VIII alinéa 4 de la loi de 2008 en considérant que :

• la suspension est une mesure de police administrative, non une sanction pénale, de sorte que le principe de légalité des délits et des peines n’est pas applicable ;
• le législateur a défini avec une précision suffisante les cas de suspension, de sorte que la question ne présente pas de caractère sérieux.

Gouvernance, probité et anticorruption : un angle d’analyse à ne pas négliger

Au-delà du strict respect des règles applicables aux fonds de dotation, ces enjeux doivent être appréhendés dans une logique plus large de conformité et de maîtrise des risques.

À cet égard, la structuration ou la mise à jour d’un dispositif anticorruption au sein de l’établissement fondateur constitue une opportunité pour interroger de manière approfondie le fonctionnement effectif du fonds de dotation qui lui est associé.

Le Guide pratique à l’attention des établissements publics de santé : mettre en place un dispositif anticorruption publié par l’Agence française anticorruption invite précisément les établissements à cartographier leurs risques et à sécuriser les flux financiers, les relations avec les tiers et les montages juridiques connexes.

Dans ce cadre, le fonds de dotation doit être appréhendé comme une zone d’attention particulière, notamment au regard :

• des flux financiers entre sphère publique et privée ;
• des conditions de mobilisation des moyens ;
• de la gouvernance et des conflits d’intérêts potentiels.

Une analyse anticorruption sérieuse conduit nécessairement à examiner le degré d’autonomie réel du fonds.

Une intensification du contrôle

Les autorités de contrôle renforcent leur vigilance, compte tenu du développement rapide des fonds de dotation et de la souplesse de leur régime de création.

Cette dynamique s’inscrit dans un mouvement plus large de sécurisation des relations entre acteurs publics et structures de droit privé, en particulier lorsqu’elles mobilisent des ressources hybrides.

Conclusion : une exigence structurante – l’autonomie effective

Le fonds de dotation constitue un outil pertinent de financement de projets d’intérêt général.

Si, sur le plan juridique, un établissement public de santé peut conserver une influence significative sur le fonds qu’il a créé, une dépendance trop marquée à ses moyens et/ou à ses décisions est de nature à fragiliser l’équilibre du dispositif. Le fonds s’expose alors à être regardé, en pratique, comme un simple démembrement de la personne publique, avec les risques de requalification et de sanction qui en découlent.

Dans ces conditions, sa sécurisation juridique repose sur une condition essentielle : il ne doit pas être appréhendé comme le prolongement opérationnel de son fondateur.

Cela implique :

• une gouvernance réelle et distincte ;
• des moyens identifiés et sécurisés ;
• une capacité de fonctionnement propre.

En définitive, la question déterminante demeure la suivante : le fonds peut-il fonctionner indépendamment de son fondateur ?

Si tel n’est pas le cas, le risque juridique peut être caractérisé et est susceptible de se matérialiser à la première difficulté.

Dans ce contexte, une interrogation préalable s’impose : le recours à un fonds de dotation est-il réellement nécessaire ?

Nous vous renvoyons sur ce point à notre article “A-t-on vraiment besoin de créer un fonds de dotation ?”