Insolvabilité, paralysie du GCS de droit public : comment s’en sortir ?

Article rédigé le 05/05/2026 par Anaïs Bakali et Me Stéphanie Barré-Houdart

Trente ans après leur apparition dans le paysage hospitalier français, les groupements de coopération sanitaire (GCS) constituent aujourd’hui un outil central pour la structuration de l’offre de soins et la mutualisation des moyens entre établissements de santé publics et privés, professionnels de santé libéraux et, plus largement, acteurs sanitaires et médico‑sociaux.

L’ordonnance hospitalière du 24 avril 1996 et ses textes d’application ont inséré dans le Code de la santé publique un cadre juridique spécifique aux GCS, inspiré du groupement d’intérêt économique. Une liberté certaine, toutefois de plus en plus encadrée, est laissée aux membres pour organiser les modalités de leur coopération, leurs apports, dans une certaine mesure leur gouvernance, les règles de retrait, d’exclusion ou encore de dissolution. Cette souplesse a largement contribué à son succès.

Mais l’expérience de terrain révèle aussi les limites du modèle. Car si le GCS se constitue aisément, sa fin, en particulier lorsqu’elle intervient dans un contexte de crise financière ou de gouvernance peut soulever de sérieuses difficultés juridiques, singulièrement lorsque le groupement relève du droit public.

Dès lors, une question mérite d’être posée à l’occasion des trente ans du dispositif : le droit applicable aux GCS permet-il réellement de traiter les situations de blocage, d’insolvabilité ou de paralysie institutionnelle ?

Une dualité fondatrice : GCS de droit public et GCS de droit privé

Le régime des GCS repose sur une distinction structurante entre groupements de droit public et groupements de droit privé.

Cette qualification dépend principalement de la composition du groupement et, dans certaines hypothèses, du choix opéré par les membres dans la convention constitutive.

Relèvent du droit public les GCS constitués exclusivement entre personnes morales de droit public ou entre établissements publics et personnes physiques ou morales exerçant une profession de santé à titre libéral.

À l’inverse, les GCS réunissant uniquement des personnes privées relèvent du droit privé.

Dans les situations mixtes, la convention constitutive détermine la nature juridique du groupement.

Cette dualité de régimes pose, de manière aiguë, la question de la dissolution et de la liquidation des GCS :

• pour les GCS de droit privé, la dissolution renvoie assez naturellement aux mécanismes de liquidation amiable ou, en cas de défaillance, aux procédures collectives de droit commun (sauvegarde, redressement, liquidation judiciaire) ;
• pour les GCS de droit public, en revanche, le droit des entreprises en difficulté est inopérant, ce qui peut conduire à des situations d’impasse.

Le GCS de droit privé : des solutions de droit commun disponibles

Pour les GCS de droit privé, la réponse est relativement claire.

Dès lors qu’il s’agit d’une personne morale de droit privé, les mécanismes classiques du droit des entreprises en difficultés peuvent être mobilisés :

• nomination d’un mandataire ad hoc ;
• procédure de conciliation ;
• procédure de sauvegarde ;
• redressement judiciaire ;
• liquidation judiciaire.

Ainsi, lorsque la coopération échoue, le droit privé offre des solutions au moins d’un point de vue juridique.

Le GCS de moyens de droit public : la situation de crise, un angle mort ?

La situation apparaît sensiblement plus délicate pour le GCS de droit public.

En premier lieu, lorsqu’un GCS de droit public rencontre des difficultés avec ses créanciers (qu’il s’agisse d’ailleurs de tiers ou de membres, par exemple qui mettent à disposition des personnels, ou d’autres moyens), il n’existe pas de mesures de prévention ou de sauvegarde spécifiques. Très souvent d’ailleurs, les établissements publics membres sont contraints de renoncer pendant un temps plus ou moins long à réclamer leur dû pour privilégier le paiement des entreprises qui fournissent des biens ou des services au GCS.

Le plus souvent, des accords sont trouvés entre les membres (parfois d’ailleurs avec une aide conséquente de l’ARS) ou bien le constat est fait d’une nécessaire dissolution qui peut être aussi la conséquence du retrait de certains.

On relèvera ici encore une fois l’impérieuse nécessité de rédiger avec le plus grand soin les clauses de retrait et de responsabilité aux dettes dans les conventions constitutives.

Le principe étant une responsabilité indéfinie selon une répartition à définir (en fonction des droits sociaux, des contributions aux charges, ou autres), non solidaire.

Une difficulté majeure surgit toutefois lorsqu’une décision de dissolution a été régulièrement adoptée, sans qu’aucun liquidateur amiable puisse être désigné. Une telle situation est de nature à paralyser l’ensemble des opérations de liquidation : apurement du passif, recouvrement des créances, réalisation de l’actif et clôture définitive du groupement.

Le GCS, dont la personnalité morale subsiste pour les besoins de la liquidation, se trouve alors dans une forme de survie juridique contrainte, sans activité réelle mais sans possibilité d’extinction effective. Or, aucune procédure spécifique ne paraît expressément organisée par les textes pour remédier à cette impasse.

En effet, si le Code de la santé publique établit, en son article L. 6143-3-1 des modalités de nomination d’un mandataire provisoire par le directeur général de l’Agence régionale de santé en cas de difficultés graves, notamment financières, cette faculté concerne uniquement les établissements publics de santé. Le GCS de droit public, quand bien même il serait exploitant d’une autorisation ou titulaire d’une autorisation d’installation d’équipements matériels lourds, dès lors qu’il n’est pas érigé en établissement de santé, n’entre pas dans le cadre de ces mesures d’administration provisoire.

Dès lors, une interrogation demeure : quelles voies de droit sont ouvertes au GCS de droit public confronté à une telle situation de blocage, résultant de l’impossibilité de désigner un liquidateur amiable après décision de dissolution régulièrement prise par l’assemblée générale ?

Le juge administratif peut-il désigner un mandataire provisoire ?

Face à ce silence des textes, une voie contentieuse mérite d’être explorée : celle du juge administratif statuant en urgence.

Le juge des référés peut, sur le fondement de l’article L. 521-3 du Code de justice administrative, ordonner en urgence toute mesure utile, à condition :

• qu’il y ait urgence ;
• que la mesure ne fasse obstacle à aucune décision administrative ;
• qu’elle présente un caractère conservatoire ou provisoire.

Cette procédure dite de référé mesures utiles (souvent qualifiée de référé conservatoire) est traditionnellement utilisée pour prévenir un dommage imminent, sauvegarder un service public ou remédier à une situation de blocage.

Dès lors, une question nouvelle se pose : un membre d’un GCS de droit public pourrait-il demander au juge administratif la désignation d’un liquidateur ?

Une telle demande pourrait notamment s’appuyer sur le fait que le référé mesures utiles a précisément vocation à combler certaines carences normatives lorsqu’un trouble grave et immédiat doit être résolu. Ce qu’il conviendrait de démontrer.

Un contraste révélateur avec le régime des groupements d’intérêt public (GIP)

La fragilité du régime applicable aux GCS de droit public apparaît d’autant plus nettement si on le compare à celui des GIP, pourtant voisins par leur finalité de coopération entre personnes publiques et, le cas échéant, privées.

En effet, le législateur est expressément intervenu pour organiser la phase terminale d’existence des GIP et prévenir les situations de blocage au moment de la dissolution.

L’article 117 de la loi n°2011‑525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit prévoit ainsi que, lorsqu’aucun liquidateur n’a pu être désigné amiablement, il appartient à l’État de procéder lui‑même à la désignation du liquidateur du GIP.

Autrement dit, le texte institue un « filet de sécurité légal » : si les membres du GIP ne parviennent pas à se mettre d’accord, la continuité de la liquidation est garantie par l’intervention d’une autorité publique clairement identifiée, ce qui évite que le groupement demeure dans un état de « mort juridique suspendue », sans organe pour réaliser l’actif, apurer le passif et procéder au partage.

Là où le GIP bénéficie d’un mécanisme explicite de désignation « de dernier ressort » de son liquidateur par l’État, le GCS de droit public demeure, en l’état du droit, dépourvu d’un tel relais normatif, ce qui renforce le risque de blocage durable des opérations de liquidation en cas de désaccord ou d’inertie de ses membres.