LA LETTRE Du médico-social #1
SEPTEMBRE 2023
Me Laurine Jeune, Me Nicolas Porte, associés, et Ann-Emmanuelle Louis, Anaïs Bakali, collaboratrices du cabinet, ont participé à la rédaction de cette lettre.
SOMMAIRE
L’ACTU BRÛLANTE
Article rédigé par Me Nicolas Porte
SAD : quelle transition pour les services existants ?
La réforme des services autonomie à domicile initiée par la loi de financement de la sécurité pour 2022 a enfin son décret d’application, paru au journal officiel le 16 juillet dernier. Les dispositions réglementaires et le cahier des charges précisant les conditions d’organisation et de fonctionnement des services autonomie à domicile issus de ce décret soulèvent toutefois des interrogations sur les conditions dans lesquelles les services existants pourront se structurer juridiquement pour atteindre le modèle cible du service autonomie à domicile « intégré » voulu par les pouvoirs publics.
Très attendu de tous les acteurs du secteur, le décret n° 2023-608 du 13 juillet 2023 relatif aux services autonomie à domicile est venu fixer le nouveau cadre juridique de l’aide et du soin à domicile. Créés par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2022 (article 44), les services autonomie à domicile (SAD) vont remplacer progressivement, à compter du 30 juin 2023, les désormais ex-SSIAD, SAAD et SPASAD. L’ambition des pouvoirs publics a été de créer une catégorie unique de service, afin de rendre l’offre d’accompagnement à domicile moins complexe pour les usagers et mieux coordonnée. L’ambition dépasse la logique du guichet unique puisque dans sa version « intégrée », le SAD doit être en capacité de répondre lui-même à l’ensemble des besoins d’accompagnement des publics, à la fois en matière d’aide et de soins.
Mais la transition vers le SAD intégré s’annonce complexe pour les services existants et le décret du 13 juillet ne les y aide pas. Explications.
Les modalités transitoires d’application de la réforme pour les services existants
Rappelons que la loi instaure deux catégories de services à domicile :
- les SAD assurant eux-mêmes une activité de soins ainsi qu’une activité d’aide et d’accompagnement à domicile. Il s’agit du modèle intégré, encouragé par les pouvoirs publics (article L 313-1-3 1° du CASF) ;
- les SAD assurant uniquement une activité d’aide et d’accompagnement à domicile (article L 313-1-3 2° du CASF). Ceux-ci ont toutefois l’obligation d’organiser une réponse aux éventuels besoins en soins de leurs usagers, en lien avec d’autres professionnels ou services assurant une activité de soins à domicile (infirmiers, SAD…), le cas échéant par le biais de conventions.
L’article 44 de la LFSS pour 2022 prévoit (en ses B et C) une période transitoire de deux ans à compter du 30 juin 2023 destinée à laisser aux ex-SSIAD, SAAD et SPASAD le temps de se mettre en conformité avec la nouvelle réglementation (en particulier, le cahier des charges définissant les conditions techniques minimales d’organisation et de fonctionnement des SAD) et éventuellement, de se rapprocher d’autres opérateurs de l’aide et du soin à domicile pour être en capacité d’obtenir une autorisation de SAD intégré « aide et soins ».
Sur ce point, la loi ne place pas les SAAD et les SSIAD sur un pied d’égalité. Alors que les premiers sont de plein droit réputés autorisés en tant que SAD « aide » et peuvent rester sur leur périmètre sans proposer une activité de soins, les second doivent impérativement, dans le délai de deux ans, déposer une demande d’autorisation de SAD « aide et soins », ce qui implique qu’ils se dotent des moyens nécessaires pour répondre aux besoins d’aide et d’accompagnement des personnes.
Mais comment le SAD intégré peut-il mobiliser ces moyens humains ? Uniquement en recrutant du personnel salariés ou peut-il également faire appel à des professionnels extérieurs (autres services à domicile, professionnels libéraux…) ?
La question est essentielle car sa réponse conditionne la possibilité ou non de constituer un SAD « aide et soins » en coopération entre plusieurs services, que ce soit sous la forme d’une convention ou d’un groupement de coopération.
La question concerne non seulement les SSIAD, dans l’obligation de proposer à terme des prestations d’aide et d’accompagnement, mais également les ex-SAAD, désireux d’obtenir une autorisation de SAD intégré, ainsi que les ex-SPASAD expérimentaux, constitués en application de l’article 49 de la loi ASV du 21 décembre 2015 sous la forme d’un groupement de coopération sociale ou médico-sociale ou d’une convention de coopération. La loi prévoit que ces SPASAD sont réputés autorisés comme des SAD aide et soins, mais la question se pose de savoir s’ils peuvent conserver leur organisation et leur structuration juridique ou s’ils doivent la faire évoluer.
Une chose est sûre, il n’y a désormais plus qu’une seule autorisation et celle-ci doit être détenue par le « gestionnaire » du SAD, que le cahier des charges définit comme « la personne morale détentrice de l’autorisation de service autonomie à domicile ».
Il reste à déterminer si le gestionnaire peut répondre aux exigences du cahier des charges en faisant appel o du personnel non salarié par le service.
Le fonctionnement intégré est-il synonyme d’internalisation complète de l’activité d’aide, d’accompagnement et de soins ?
Selon le cahier des charges :
« les intervenants désignent les salariés du gestionnaire et les professionnels ayant conventionné avec le service, qui interviennent au domicile ou lors de déplacements depuis le domicile de la personne accompagnée pour des prestations d’aide ou de soins dans le cadre des missions du service ».
En ce qui concerne les soins à domicile, l’article D 312-5 II du CASF, issu du décret du 13 juillet 2023, précise que « pour la réalisation des interventions de soins à domicile, les infirmiers exerçant à titre libéral, les professionnels libéraux mentionnés au b du 2° [pédicures-podologues, ergothérapeutes, psychologues…] et les centres de santé infirmiers […] peuvent exercer au sein d’un service autonomie à domicile, à la condition d’avoir conclu une convention avec l’organisme gestionnaire de ce service […] »
En revanche, s’agissant des interventions d’aide et d’accompagnement à domicile, ce même article se borne à indiquer que les SAD peuvent recourir à des aides à domicile, notamment des accompagnants éducatifs et sociaux. Toutefois, le texte ne précise pas si ces professionnels doivent être salariés du service ou s’il peut s’agir de professionnels indépendants (du type auto-entrepreneur) ou encore de personnels mis à disposition par un organisme agréé de service à la personne ou un autre service autonomie à domicile.
La formule « professionnels ayant conventionné avec le service » est ambigüe. Selon toute vraisemblance, elle vise, dans l’esprit des rédacteurs du décret, les professionnels du soins libéraux et les centres de santé infirmiers du II de l’article D 312- 5 du CASF. Mais, pour autant, elle n’exclut pas formellement que ces professionnels ayant conventionné avec le service puissent être aussi des aides à domicile, d’autant que les autres dispositions du cahier des charges n’excluent pas le recours à des professionnels extérieurs au SAD.
Ainsi, le point 4.1.1 du cahier des charges dispose-t-il que le gestionnaire du SAD assure la continuité des interventions en recourant :
- aux personnels du service :
- aux professionnels mentionnés au II de l’article D 312-5 du CASF dans la cadre d’un conventionnement ;
- à défaut à d’autres structures médico-sociales autorisées
Le cahier des charges offre ici la possibilité de recourir à des professionnels extérieurs, non seulement des professionnels du soins libéraux ou travaillant dans des centres de santé infirmiers, mais également à des professionnels appartenant à d’autres structures médico-sociales. On peut toutefois interpréter l’expression « à défaut » comme signifiant que ce recours à d’autres structures ne doit s’envisager que subsidiairement et/ou en complément des deux premières solutions.
En ce qui concerne la réponse aux besoins d’aide et d’accompagnement, le point 4.2.2. du cahier des charges dispose que les prestations sont réalisées par des « intervenants », dont on a vu qu’ils peuvent être, soit des salariés du service, soit des professionnels ayant conventionné avec le service. Le recours à des professionnels extérieurs serait donc possible ? D’autant que le cahier des charges n’impose expressément le salariat que pour les « encadrants » chargés de coordonner les interventions d’aide et d’accompagnement. La rédaction du cahier des charges est pour le moins ambigüe.
En ce qui concerne la réponse aux besoins de soins, le point 4.2.3.1 du cahier des charges impose expressément le salariat par le SAD pour ce qui concerne l’infirmier coordonnateur. S’agissant des autres infirmiers, le cahier des charges prévoit qu’« ils sont, dans la mesure du possible, salariés par le gestionnaire ». S’agissant des autres professionnels cités – aides-soignants et accompagnants éducatifs et sociaux -, le cahier des charges n’apporte aucune précision quant à leur situation juridique vis-à-vis du service.
In fine, il ressort des diverses dispositions du décret du 13 juillet 2023 et du cahier des charges que le service autonomie à domicile intégré peut recourir :
- pour la réalisation des interventions de soins à domicile, à du personnel salarié, à des professionnels libéraux, limitativement énumérés au b) du 2° du I de l’article D 312-5 du CASF, ou à des centres de santé infirmiers, à la condition qu’ils aient conventionné avec le service ;
- pour la réalisation des interventions d’aide et d’accompagnement à domicile, à des aides à domicile, sans distinction de statut juridique et sans que l’on sache avec certitude s’il peut être fait appel à des professionnels n’étant pas salariés du service.
- en outre, le SAD peut recourir à du personnel d’autres structures médico-sociales autorisées, afin d’assurer la continuité des interventions et à défaut de pouvoir faire appel à ses personnels ou à des professionnels du soin conventionnés.
Une clarification nécessaire concernant les prestations d’aide et d’accompagnement
Il serait utile que le pouvoir réglementaire clarifie sa position quant à la possibilité ou non de recourir à des intervenants extérieurs au service pour la réalisation des interventions d’aide et d’accompagnement.
Si ce recours devait être prohibé, il y aurait alors une forme d’inéquité entre les opérateurs.
D’un côté les SSIAD, sur lesquels pèse l’obligation de se transformer, seraient contraints de recruter directement des aides à domicile (chose malaisée dans le contexte actuel du marché de l’emploi), alors que les ex-SAAD, faisant le choix de devenir des SAD intégrés, pourraient réaliser les interventions de soins en recourant à des professionnels libéraux et/ou en faisant appel à un centre de santé.
Il nous semble souhaitable de laisser aux services un maximum de latitude dans le choix des modalités juridiques de recours aux professionnels, aussi bien pour l’aide et l’accompagnement que pour le soin.
On ne voit pas en effet en quoi le fait que les aidants soient salariés du service offre de meilleures garanties en termes de qualité et de coordination des interventions. Rien ne permet de penser que l’objectif recherché d’un fonctionnement intégré des activités d’aide, d’accompagnement et de soins, ne puisse pas être atteint par un service recourant à des professionnels extérieurs (libéraux ou appartenant à d’autre structures médico-sociales), pourvu que ces professionnels adhèrent au projet de service et que leurs interventions soient efficacement articulées par les coordonnateurs salariés du service (encadrant et infirmier coordonnateur).
Du reste, le pouvoir réglementaire l’admet implicitement en laissant la porte ouverte – au moins temporairement – à un conventionnement entre services.
La possibilité pour les SSIAD de constituer temporairement un SAD intégré par convention avec un service d’aide à domicile
L’article 5 du décret du 13 juillet 2023 donne la possibilité aux SSIAD de déposer une demande d’autorisation de SAD « aide et soins » constitué temporairement (pendant une durée maximale de trois ans) par convention avec un ou plusieurs services proposant de l’aide à domicile, « dans la perspective de constituer un service autonomie à domicile doté d’une entité juridique unique à l’issue de cette période ».
Le texte ajoute que l’autorisation ainsi délivrée « est réputée caduque en l’absence de constitution, au terme du délai prévu par la convention, en service autonomie à domicile doté d’une entité juridique unique »
L’objectif des pouvoirs publics est de laisser aux SSIAD un temps plus long que le délai légal de 2 ans pour basculer vers le modèle de fonctionnement cible voulu par les pouvoirs publics, à savoir la gestion du SAD par une entité juridique unique.
Observons que l’obligation d’une entité juridique unique n’est inscrite que dans les dispositions relatives aux ex-SSIAD, mais il ne fait guère de doute qu’elle concerne tous les SAD, quelle que soit leur origine.
Mais que faut-il entendre par « service autonomie à domicile doté d’une entité juridique unique » ?
L’entité juridique unique peut-elle être un GCSMS exploitant ?
Assurément, la formule traduit la volonté gouvernementale que le SAD soit géré par une seule personne morale.
D’après les documents de travail que nous avons pu consulter, la direction générale de la cohésion sociale estime qu’une entité juridique unique constitue la meilleure garantie d’un fonctionnement réellement intégré, avec un seul responsable de l’organisation des plannings, un seul système d’information, une seule équipe d’intervenants pour l’aide et le soin, un projet de service unique et une gestion financière et RH plus simple.
Si la gestion par une seule personne morale est très certainement de nature à favoriser un fonctionnement réellement intégré du service, doit-on pour autant considérer que cette entité gestionnaire doit nécessairement être titulaire de l’autorisation médico-sociale ?
Si l’on se réfère à la définition du « gestionnaire » donnée par le cahier des charges, la réponse ne peut qu’être affirmative.
Cependant, on ne voit pas pourquoi un service autonomie à domicile « aide et soins » ne pourrait pas être exploité dans le cadre d’un groupement de coopération sociale et médico-sociale exploitant.
L’article du 312-7 3° du CASF prévoit en effet que le GCSMS peut être autorisé à exercer directement les missions d’un service médico-social « et à assurer directement à la demande d’un ou plusieurs de ses membres, l’exploitation de l’autorisation ».
Dans cette seconde hypothèse, l’autorisation de SAD n’est pas transférée au GCSMS et le membre du groupement en conserve la titularité (cf. Instruction ministérielle DGAS/5D/2007/309 du 3 août 2007 relative à la mise en oeuvre des groupements de coopération sociale et médico-sociale). Le GCSMS assure la gestion du service pour le compte de ses membres grâce notamment aux moyens matériels et humains que ceux-ci mettent à sa disposition.
Selon nous, la gestion d’un SAD intégré par un GCSMS exploitant devrait être permise car elle offre les mêmes garanties de fonctionnement intégré qu’une gestion directe par le titulaire de l’autorisation.
Le GCSMS permet en effet de constituer une seule équipe d’intervenants grâce aux mises à dispositions des personnels des membres du groupement. Ces personnels restent régis par leurs contrats de travail, leurs conventions collectives ou leurs statuts respectifs (article R 312-194-14 du CASF), ce qui facilite la mise en place de coopérations entre opérateurs relevant de statuts juridiques différents. On sait en effet que dans les opérations de rachat ou de fusion, la reprise des personnels et l’harmonisation de leurs statuts constitue souvent la principale difficulté.
Cette équipe unique serait placée sous l’autorité fonctionnelle de l’administrateur du groupement, lequel pourrait être désigné responsable du service par le titulaire de l’autorisation (le cahier des charges n’impose pas que le responsable du service soit salarié du gestionnaire), et serait coordonnée par le responsable de la coordination, lui-même désigné par le responsable du service.
En sa qualité d’exploitant de l’autorisation, le GCSMS pourrait mettre en place un système d’information unique, recruter en propre une partie du personnel et conventionner avec les professionnels extérieurs du soin à domicile. Il faudrait toutefois pour ce faire que la rédaction du décret soit modifiée car en l’état, elle impose que ces professionnels conventionnent avec le gestionnaire du service.
Ajoutons que le GCSMS exploitant est autonome financièrement puisqu’il fait l’objet d’une tarification propre dans les conditions de droit commun et qu’à ce titre, il perçoit directement les tarifs des prestations qu’il délivre (cf. article R 312-194-5 alinéa 3).
Certes, en vertu de la hiérarchie des normes, on voit mal comment le décret du 13 juillet 2013 pourrait faire obstacle à l’application des dispositions législatives permettant au titulaire d’une autorisation médico-sociale d’en confier l’exploitation à un GCSMS.
Mais compte tenu des ambiguïtés rédactionnelles que l’on vient d’évoquer, il serait préférable que le décret et le cahier des charges, autorisent explicitement la gestion d’un service autonomie à domicile par un GCSMS exploitant. Il faudrait pour cela notamment modifier la définition du « gestionnaire ». Celui-ci pourrait être défini comme désignant « la personne morale détentrice de l’autorisation de service autonomie à domicile ou le groupement prévu au 3° de l’article L 312-7 du code de l’action sociale et des familles chargé d’assurer l’exploitation de cette autorisation ».
Conclusion
La réforme des services autonomie à domicile représente un défi de taille pour les acteurs du secteur et plus particulièrement pour les SSIAD, qui vont devoir développer une nouvelle activité d’aide et d’accompagnement, soit par leurs propres moyens, soit en se rapprochant d’autres opérateurs, dans un contexte où le recrutement de personnels qualifiés est de plus en plus difficile.
Les pouvoirs publics attendent de cette réforme qu’elle débouche sur une recomposition du secteur de l’aide et du soin à domicile par des fusions entre opérateurs.
Mai pour qu’elle réussisse pleinement, cette recomposition ne doit pas se faire au prix de fusions contraintes, car il y a fort à parier qu’elles se solderont alors par des échecs.
Aussi, semble-t-il judicieux de laisser aux opérateurs le maximum de latitude dans le choix des modalités juridiques de recours aux professionnels, de façon à ce que les services puissent unir leurs forces sans être contraints de fusionner coûte que coûte.
Ce n’est pourtant pas ce qui se dégage du décret du 13 juillet 2023, dont la rédaction actuelle impose la gestion du SAD par le titulaire de l’autorisation.
Espérons que le gouvernement amende son texte dans le sens d’un allègement des contraintes juridiques.
Laisser la possibilité à un GCSMS exploitant de gérer un service autonomie à domicile ne serait, à notre sens, pas contraire à l’esprit de la réforme et ne nuirait en rien à son efficacité.
DÉCRYPTAGE
Article rédigé par Me Laurine Jeune
« Que toute loi soit claire, uniforme et précise : l’interpréter, c’est presque toujours la corrompre. »
Voltaire, Dictionnaire philosophique
Alors que les initiatives de coopération se multiplient pour tenter d’apporter des réponses concrètes et pragmatiques aux problématiques rencontrées par les acteurs des secteurs médico-social et social, nous constatons que le recours au groupement de coopération sociale ou médico-sociale (« GCSMS ») pour porter les projets, se heurte à des dispositions lacunaires voire inadaptées, parfois source de confusion et d’interprétation bloquante de la part des autorités de tutelle.
Le GCSMS a été créé par la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale, et il aura fallu attendre quatre années pour disposer du décret d’application et d’une circulaire venant fixer les modalités de fonctionnement.
Malgré son ancienneté, son déploiement n’a pas connu le même essor que son homologue du secteur sanitaire, le groupement de coopération sanitaire (« GCS »). Mais de plus en plus d’acteurs s’intéressent à cet outil qui offre de réelles perspectives d’optimisation des ressources et de réorganisation des activités.
Cependant, son cadre juridique suscite des interrogations surtout lorsque le GCSMS a vocation à gérer des activités médico-sociales et sociales. Les gestionnaires d’établissements et services sociaux et médico-sociaux sont conduits à interpréter certaines dispositions sous le contrôle des tutelles, ou, de manière plus dommageable, à suspendre leur projet.
Un objet très large : de la mutualisation de moyens jusqu’à l’exploitation d’activité et la préparation de fusion
Les développements qui suivent n’ont pas pour objet de présenter le GCSMS mais de pointer les principales sources d’incertitude et de blocage.
Toutefois, on rappellera utilement l’objet d’un GCSMS légal qui est fixé par le 3° de l’article L. 312-7 du code de l’action sociale et des familles :
« Afin de favoriser leur coordination, leur complémentarité et garantir la continuité des prises en charge et de l’accompagnement, notamment dans le cadre de réseaux sociaux ou médico-sociaux coordonnés, les établissements et services [sociaux et médico-sociaux] peuvent : […]
3° Créer des groupements de coopération sociale ou médico-sociale.
Outre les missions dévolues aux catégories de groupements mentionnées au 2° [c’est-à-dire les groupements d’intérêt public et les groupements d’intérêt économique], le groupement de coopération peut :
a) Permettre les interventions communes des professionnels des secteurs sociaux, médico-sociaux et sanitaires, des professionnels salariés du groupement ainsi que des professionnels associés par convention ;
b) Etre autorisé, à la demande des membres, à exercer directement les missions et prestations des établissements et services énoncés à l’article L. 312-1 et à assurer directement, à la demande de l’un ou plusieurs de ses membres, l’exploitation de l’autorisation après accord de l’autorité l’ayant délivrée ;
c) Etre chargé de procéder aux fusions et regroupements mentionnés au 4° du présent article ;
d) Créer des réseaux sociaux ou médico-sociaux avec les personnes mentionnées au premier alinéa et adhérer à ces mêmes réseaux ou aux réseaux et groupements de coopération ou d’intérêt public prévus au code de la santé publique ;
e) Etre chargé pour le compte de ses membres des activités de pharmacie à usage interne mentionnées à l’article L. 5126-1 du code de la santé publique. […] »
En synthèse, un GCSMS peut mutualiser des moyens, gérer une PUI commune, exploiter des activités logistiques, procéder à des fusions mais aussi exploiter des activités médico-sociales et sociales.
Son large champ d’action offre donc des leviers d’action et des opportunités à la fois en termes d’économie d’échelle et de réorganisation des modes de gestion des activités.
La création du GCSMS : déclaration ou approbation de la convention constitutive ?
Commençons par un sujet qui peut paraitre anecdotique mais qui en pratique s’avère complexe et retarde la mise en place des GCSMS : les modalités de création.
Pendant longtemps, la procédure d’approbation des conventions constitutives de GCSMS a été cacophonique. L’article R. 312-194-18 du code de l’action sociale et des familles donnait compétence au préfet pour approuver les conventions constitutives alors que l’article L. 312-7 du même code, confiait cette même compétence au directeur général de l’ARS. Ont émergé des situations ubuesques où des ARS renvoyaient la patate chaude au Préfet qui se déclarait alors incompétent ou ignorait à quel service interne confier la tâche.
Depuis un décret de 2019, la procédure d’approbation des conventions constitutives des GCSMS a été simplifiée.
Le pouvoir règlementaire a supprimé la compétence du préfet en matière de création du GCSMS (mais a omis d’en faire de même en matière de dissolution…est-ce un acte manqué ?).
L’article R. 312-194-18 modifié prévoit un mécanisme de déclaration auprès de « l’autorité ou l’une des autorités compétentes du ressort du siège du groupement dont relève le domaine d’activité du groupement ».
Cependant, un autre article du même code, l’article R. 312-194-6, soumet la participation à la création ou l’adhésion à un GCSMS à la décision de « l’autorité compétente de chacune des personnes et structures mentionnées à l’article R. 312-194-1 » qui vise les GIP, les GIE et les GCSMS en précisant leur composition.
Cet article R. 312-194-6 génère en pratique des incertitudes chez les membres de GCSMS quant à l’obligation d’obtenir l’accord de leurs tutelles.
Même si cela semble évident, il pourrait simplement être confirmé que la déclaration s’effectue auprès du président du conseil départemental et/ou du directeur général de l’ARS, et il serait utile de supprimer l’article R. 312-194-6.
Mettons un terme à débat qui n’a pas lieu d’être :
Le GCSMS peut :
- mener les mêmes missions que les autres groupements visés par l’article socle L. 312-7 du code de l’action sociale et des familles précité ; à savoir
- le groupement d’intérêt public (« GIP ») qui regroupe plusieurs personnes morales de droit public voire également plusieurs personnes morales de droit privé qui « y exercent ensemble des activités d’intérêt général à but non lucratif, en mettant en commun les moyens nécessaires à leur exercice. […] » (Article 98 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit)
- le groupement d’intérêt économique (« GIE ») dont le but « est de faciliter ou de développer l’activité économique de ses membres, d’améliorer ou d’accroître les résultats de cette activité » et dont l’activité de « doit se rattacher à l’activité économique de ses membres et ne peut avoir qu’un caractère auxiliaire par rapport à celle-ci. » (Article L. 251-1 du code de commerce)
- mais aussi, mener des missions qui lui sont expressément confiées par la loi, en particulier « Etre autorisé, à la demande des membres, à exercer directement les missions et prestations des établissements et services énoncés à l’article L. 312-1 et à assurer directement, à la demande de l’un ou plusieurs de ses membres, l’exploitation de l’autorisation après accord de l’autorité l’ayant délivrée».
Le GCSMS est le seul outil habilité par la loi à gérer des activités sociales et médico-sociales et à être titulaire des autorisations ou agréments nécessaires.
Il ne peut en être de même pour le GIE qui a une fonction nécessairement auxiliaire par rapport à l’activité de ses membres.
Dans les domaines sanitaire, social et médico-social, il est souvent fait recours au GIE principalement pour acquérir ou gérer des équipements d’intérêt commun (en particulier en imagerie), pour mutualiser des moyens matériels, ou pour fournir aux membres des prestations ou services auxiliaires à leurs activités respectives. Il ne peut exploiter en propre une activité médico-sociale ou sociale car ce n’est pas une activité économique accessoire à celle membres mais bien une activité à part entière. Le risque est celui de la requalification en société de fait dont les incidences notamment fiscales ne sont pas neutres.
Le GIP, lui aussi, permet à ses membres de mettre en commun des moyens pour qu’ils y exercent, eux et non le groupement lui-même, des activités d’intérêt général.
Une disposition du code de l’action sociale et des familles peut semer le doute en prévoyant de manière contradictoire que les groupements mentionnés à l’article R. 312-194-1 (c’est-à-dire les GCSMS, les GIP, les GIE), peuvent « Exercer ensemble des activités dans les domaines de l’action sociale ou médico-sociale au sens de l’article L. 311-1 » (article R. 312-194-4).
Mais cette disposition est de valeur règlementaire et la loi l’emporte toujours sur le règlement…
En outre, les dispositions du code de l’action sociale et des familles définissent le régime d’autorisation applicable uniquement pour le GCSMS.
Ainsi, nous devons retenir que seul le GCSMS est habilité à exploiter et gérer des activités sociales et médico-sociales pour le compte de ses membres.
En revanche, ses règles de fonctionnement souffrent d’ambiguïtés regrettables.
L’exploitation d’autorisations détenues par les membres : un encadrement juridique à clarifier et compléter
Alors qu’il devrait être le fer de lance des restructurations et coopérations désormais nécessaires et urgentes dans le secteur médico-social, plusieurs ambiguïtés et insuffisances de précisions freinent son développement. Nous les avons recenser :
- Un groupement qui agit pour le compte de ses membres
A la différence de son grand cousin, le GCS qui peut être établissement de santé indépendamment de ses membres, le GCSMS peut exploiter une activité « pour le compte de ses membres ».
Cela a créé beaucoup de confusions et de contre sens. Que doit on entendre par exploiter pour le compte de ses membres ?
Certains y ont vu « un mandat de gestion » (Rapport d’information n° 35 (2018-2019) de M. Philippe MOUILLER, sénateur, fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 10 octobre 2018).
D’autres, une délégation de gestion : « GCSMS délégataires » pour l’IGAS (rapport de mai 2021 « Mieux répondre aux attentes des personnes en situation de handicap »).
En réalité, les deux approches sont fausses…et exactes. Le GCSMS peut détenir une autorisation en propre ou exploiter une ou plusieurs autorisations mais toujours pour le compte de ses membres.
C’est ce qui a été analysé par la Direction Générale de l’Action sociale (DGAS) par une circulaire du 18 mai 2006 (circulaire DGAS/SD 5B n° 2006-216), qui prévoit les deux cas :
- Lorsque le projet de convention ou le groupement (déjà créé) prévoit d’exercer directement la prise en charge en lieu et place de l’un ou de plusieurs des établissements y adhérant, l’article R. 312-194-5 renvoie au régime de l’autorisation prévu code de l’action sociale et des familles : « ce projet ne modifie pas cette prise en charge ; l’exercice direct s’analyse alors comme une cession d’autorisation, qui ne requiert conformément au régime de l’autorisation, que l’accord de l’autorité qui a initialement délivré l’autorisation ; (…)
- Lorsque le projet de groupement prévoit l’exploitation directe de l’autorisation d’un ou de plusieurs de ses membres adhérents (utilisation et mise en commun d’équipements particuliers propres à l’un des membres, par exemple), ceci s’analyse comme un transfert partiel de gestion ne nécessitant qu’un accord de l’autorité initiale (…) »,
Précisons que cette circulaire concerne les aspects budgétaires, en particulier des GCSMS. Le « transfert de gestion » n’est pas le terme juridique idoine mais doit être compris dans sa dimension budgétaire.
Mettons un terme également à ce débat, évitons les rapprochements approximatifs avec d’autres notions juridiques : le GCSMS intervient pour le compte de ses membres sur la base d’un mandat et à ce titre peut exploiter une ou plusieurs activités médico-sociales.
Son régime se rapproche alors de celui des « GCS exploitants » et lors de l’élaboration de la convention constitutive, il appartient aux membres fondateurs d’être précis dans les missions qu’il lui confie et ses conséquences et modalités juridiques.
- Un groupement qui peut conclure un CPOM commun
Il va de soi qu’un CPOM est indispensable à la gestion de tout établissement.
Pour autant, lorsque des acteurs du secteur médico-social et social projettent de confier à un GCSMS l’exploitation de leurs autorisations, se pose quasi-systématiquement la question de la possibilité pour ce groupement de conclure un CPOM commun.
Il est vrai qu’une lecture combinée des dispositions du code de l’action sociale et des familles n’est pas de nature à apporter une réponse limpide. Par ailleurs, l’étude d’impact de la loi n° 2015-1776 du 28 décembre 2015 relative à l’adaptation de la société au vieillissement évoquait cette possibilité uniquement pour un GCSMS titulaire d’une autorisation.
Les articles L. 313-11 et L. 313-11-2 du code de l’action sociale et des familles prévoient que des CPOM peuvent être conclus par les personnes gestionnaires d’établissements. De notre point de vue, le GCSMS exploitant d’autorisation doit être regardé comme un gestionnaire d’établissement et partant, conclure un CPOM, même s’il n’est pas titulaire d’autorisation.
Une clarification ne serait-ce que par voie de circulaire serait de nature à faciliter le développement de ces GCSMS.
- Plans pluriannuels d’investissement (PPI)
En l’état des textes, un GCSMS exploitant d’une activité sociale et médico-sociale n’est pas autorisé à disposer d’un PPI ce qui peut être particulièrement bloquant puisque la coopération conduit à pouvoir procéder à des investissements communs.
Seule la loi et une modification de l’article L. 314-7 du code de l’action sociale et des familles pour intégrer le GCSMS exploitant, l’autoriserait à disposer d’un PPI.
Un GCSMS peut-il procéder à des fusions ?
Selon l’article L. 312-7 du code de l’action sociale et des familles précité, le GCSMS « peut être chargé de procéder aux fusions et regroupements » d’établissements.
Une fusion consiste, rappelons-le, à ce qu’au moins deux structures juridiques de même nature fusionnent au sein d’un nouvelle structure (fusion-création) ou à ce qu’une structure juridique absorbe une autre structure juridique de même nature (fusion-absorption).
De manière tout à fait utile, le GCSMS peut être l’outil qui organise une fusion pour le compte de ses membres c’est-à-dire qu’il va en fixer les conditions et modalités. Il peut également prévoir durant une période intermédiaire, l’exploitation de telle ou telle activités voire de toutes les activités des établissements membres.
Précisions que le code de l’action sociale et des familles ne fixe aucun cadre au fusion d’établissements et services sociaux et médico-sociaux publics. Les acteurs des secteurs médico-social et social doivent faire preuve de débrouillardise.
La responsabilité aux dettes : pas de marge de manœuvre
Les membres d’un GCSMS ne sont pas solidaires entre eux des dettes du groupement ; un créancier ne saurait donc demander à l’un des membres de régler la totalité de la dette du groupement.
Cependant, les membres engagent leur responsabilité à proportion de leurs droits sociaux. Ils sont donc totalement tributaires des règles de détermination des droits sociaux fixés par la convention constitutive. En application de l’article R. 312-194-12 du code de l’action sociale et des familles, les droits sociaux sont obligatoirement proportionnels aux apports au capital ou aux participations aux charges.
Cette responsabilité vaut quelle que soit la nature du GCSMS et son objet.
Et elle peut être particulièrement bloquante au sein des GCSMS qui gèrent plusieurs activités. En effet, lorsque les membres choisissent de faire appel au GCSMS que pour une partie de activités, ils restent tenus, à proportion de leurs droits sociaux, de l’ensemble des dettes du GCSMS y compris celles générées par les activités dont ils ne bénéficient pas.
Pourquoi ne pas laisser le soin aux membres d’un GCSMS, à l’instar du GCS, de définir dans la convention constitutive les règles de responsabilité aux dettes ?
Une évolution règlementaire est requise.
Le GCSMS exploite l’activité mais qui décide ?
Un établissement public social ou médico-social qui se départit d’une autorisation au profit d’un GCSMS, perd a priori une partie de ses attributions en faveur des instances décisionnelles du groupement (assemblée générale et administrateur).
Ainsi, le GCSMS prend toutes les décisions nécessaires à l’exploitation de l’autorisation.
Cependant, ces établissements demeurent soumis à l’ensemble des règles applicables aux établissements publics sociaux ou médico-sociaux qui prévoient notamment que leurs conseils d’administration sont compétents pour délibérer sur les programmes d’investissement, le CPOM, le budget…etc.
Les instances du GCSMS et celles de ses membres ont donc vocation à être saisies ce qui peut sembler peu cohérent.
Les acteurs des secteurs médico-social et social disposent depuis plus de 20 ans d’un outil de coopération qui offre des opportunités de gestion ; le GCSMS.
Beaucoup l’ont bien compris, et ce n’est pas un hasard que le GTSMS (groupement territorial social et médico-social) qui figure dans la Proposition de loi portant mesures pour bâtir la société du bien vieillir en France, prend la forme d’un GCSMS !
Mais faciliter la coopération (et faciliter la mise en place du GTSMS), doit nécessairement passer par une révision du cadre juridique du GCSMS qui, en plus de 20 ans d’existence, a très peu été réformé.
FOCUS DU MOIS
Article rédigé par Ann-Emmanuelle Louis
Vers un renforcement des obligations incombant aux gestionnaires d’EHPAD ? Analyse d’un arrêt instructif de la Cour d’appel de Paris
Quelle est l’étendue des obligations auxquelles sont tenus les gestionnaires d’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) vis-à-vis de leurs résidents lorsqu’ils concluent un contrat de séjour ?
C’est l’une des réflexions que suscite la lecture d’une décision rendue par la Cour d’appel de Paris, en date du 11 mai 2023.
Présentation de la solution et décryptage.
Des obligations particulières mises à la charge du professionnel de l’hébergement de personnes âgées par les juges du fond
Contexte et procédure suivie dans cette affaire
Le 8 mars 2018, une personne âgée de 91 ans, concluait avec un EHPAD commercial, exploité par un gestionnaire privé, un contrat de séjour pour un hébergement permanent.
Dès le mois d’avril 2018, la personne accompagnée, qui percevait une pension de retraite de 1500€, connaissait toutefois des difficultés à régler ses frais de séjour ; ces derniers s’élevant à plus de 3400€ par mois.
Elle cessait tout règlement à partir du mois de juillet 2018.
Par un jugement du 21 février 2019, elle était placée sous tutelle par le Tribunal d’Instance de Bobigny.
Après avoir par deux fois mis le tuteur en demeure de régulariser la situation , sans succès, , le gestionnaire sollicitait la résiliation judiciaire du contrat de séjour à compter de juin 2019. Il requérait également l’expulsion du résident et le paiement, par lui, des arriérés de loyer.
Par un jugement du 7 janvier 2021, le Tribunal judiciaire de Paris le déboutait toutefois de ses demandes.
Les juges de première instance considéraient que le gestionnaire avait commis des fautes dans l’exécution du contrat de séjour conclu avec le résident, lequel n’était condamné qu’à verser une somme de 6135,93€, au titre des frais de séjour non réglés (soit 10% de la somme réclamée par le demandeur), déduction faite des dommages et intérêts mis à la charge du gestionnaire.
Ce dernier interjetait appel de ce jugement, mais renonçait – sagement – à sa demande de résiliation judiciaire du contrat et d’expulsion du résident.
Le gestionnaire se bornait à contester l’existence d’une faute commise par lui dans le cadre de l’exécution du contrat de séjour et sollicitait principalement le paiement des arriérés de loyer dus par la personne âgée, avec intérêts.
La décision ne retranscrit pas l’argumentaire développé par l’intimée.
Solution retenue par les juges du fond
Dans le cadre de leur appréciation souveraine, et afin de se prononcer, les juges du fond se sont premièrement penchés sur la situation de la personne prise en charge par l’EHPAD et sur sa capacité financière à assumer le coût de l’hébergement :
- Ils ont ainsi préalablement relevé que cette personne était âgée de 91 ans lors de la signature du contrat de séjour et qu’il s’agissait d’unepersonne isolée.
- Ils ont aussi fait le constat que le gestionnaire, qui disposait de l’avis d’imposition de ce résident, ne pouvait ignorer qu’il ne disposait pas des ressources suffisantes pour assumer le coût des frais de séjours.
La Cour s’est ensuite attachée à observer la « qualité de professionnel de l’hébergement des personnes âgées », de ce gestionnaire.
Se fondant sur cette qualité, les juges du fond ont alors estimé que le gestionnaire était tenu d’une obligation de conseil et d’assistance à l’endroit du résident ; en ces termes :
- La Cour a ainsi jugé que le gestionnaire aurait dû « s’assurer de la capacité de la personne accueillie de prendre en charge les frais de séjour »,
- Et si tel n’était pas le cas, la Cour a considéré qu’il se devait d’« aider [la personne] à entreprendre des démarches afin qu’[elle] bénéficie de l’aide sociale légale pour la prise en charge de ses frais d’hébergement et de l’allocation personnalisée d’autonomie». Ce, à plus forte raison qu’il résultait du jugement de tutelle, qu’elle présentait une altération de ses facultés mentales ou corporelles de nature à empêcher l’expression de sa volonté.
La Cour, constatant que le gestionnaire ne rapportait aucunement la preuve de la satisfaction de cette double obligation, adoptait le raisonnement des juges de première Instance.
Elle a ainsi confirmé que le défaut de règlement des frais de séjour était dû « à la négligence » de l’EHPAD et au visa de l’article 1231-1 du code civil, qui régit le régime de la responsabilité contractuelle, a conclu que le gestionnaire avait commis une faute dans le cadre de l’exécution de la relation contractuelle.
Cet agissement fautif ayant eu pour conséquence dommageable de priver d’aide sociale pour la période du 8 mars 2018 au 1er juillet 2019, la personne accompagnée ; les juges du fond condamnaient le gestionnaire à verser , à titre de dommages et intérêts, 90% du montant des frais d’hébergement, soit la quote-part qui aurait été prise en charge par l’aide sociale, dont aurait dû bénéficier le résident si les démarches avaient été effectuées dès son entrée en établissement. De ce fait, ce dernier n’était condamné qu’au paiement des 10% restants.
Décryptage
Analyse de la solution
Si lors de son instauration par la loi 2002-2 du 2 janvier 2002, la doctrine avait douté de la valeur juridique du contrat de séjour ; la jurisprudence donne ici à voir que la situation de la personne, prise en charge par une institution sociale et médico-sociale relevant du secteur privé, est belle bien contractuelle.
En se fondant exclusivement sur le régime du droit commun des contrats, la Cour semble s’être livrée au cas présent, à une véritable interprétation du contrat.
Ainsi, en s’inspirant de la jurisprudence classique dans le domaine des contrats ayant pour objet une prestation de services, les juges du fond, usant de leur pouvoir d’appréciation, ont appréhendé de manière large l’étendue des obligations contractuelles du professionnel. .
Ils n’ont donc pas hésité à considérer qu’en sa qualité de « professionnel de l’hébergement », le gestionnaire d’EHPAD a l’obligation de s‘assurer de la capacité financière de la personne hébergée ; à l’instar de la jurisprudence civile déjà fournie, relative à l’obligation pour un agent immobilier/ ou un bailleur professionnel, de vérifier la solvabilité de l’acquéreur ou du locataire, au titre de son devoir d’information.
Dans la même lignée, la qualité de « professionnel de l’hébergement de personnes âgées » semble avoir poussé les juges à caractériser l’existence d’une obligation, elle-même contractuelle, de conseil et d’assistance de la personne accompagnée.
En filigrane, la Cour parait ainsi s’attacher à l’objet du contrat en présence, et vouloir rappeler qu’il ne se limite pas à une simple prestation d’hébergement des personnes âgées, mais bien à un véritable accompagnement médico-social de ces personnes, lequel inclut notamment l’exercice de leurs droits.
Elle en déduit donc qu’il revient au gestionnaire d’« aider [la personne accompagnée] à entreprendre les démarches afin [que celle-ci] bénéficie des aides sociales ».
Cette appréciation extensive des obligations incombant au gestionnaire semble plus largement, trouver sa justification dans l’existence d’une relation contractuelle asymétrique, se nouant entre d’une part, un professionnel, non seulement de l’hébergement mais aussi et surtout, de l’accompagnement médico-social et de l’autre, un « client -résident », qui présente la particularité d’être une personne souvent vulnérable, comme en l’espèce.
Les juges du fond se placent ici en ministres de l’équité, et se livrent volontiers à une sorte de compensation du déséquilibre entre les parties, comme les y invite l’article 1194 du code civil, qui prévoit que : « Les contrats obligent non seulement à ce qui y est exprimé, mais encore à toutes les suites que leur donnent l’équité, l’usage ou la loi. »
La violation de l’obligation de conseil et d’assistance, ainsi découverte par la Cour d’appel, de Paris est sanctionnée par l’engagement de la responsabilité contractuelle de son débiteur.
Intérêt de la décision pour la pratique
Si cette décision présente un intérêt théorique certain en matière civile, sa portée pratique pour les gestionnaires d’EHPAD doit toutefois être relativisée.
A ce stade, il serait exagéré de déduire de cette solution, la consécration prétorienne de nouvelles obligations mises à la charge des gestionnaires d’EHPAD.
En effet, la sévérité des juges du fond au cas présent, et les mécanismes de responsabilité contractuelle mobilisés, nous semblent ici avoir été en grande partie motivés par les circonstances particulières d’espèce, où la faute de l’établissement était manifeste, pour ne pas dire grossière.
Pour autant, en substance, le message délivré par la Cour d’appel de Paris mérite d’être considéré par les gestionnaires d’EHPAD qui doivent avoir présent à l’esprit qu’il leur incombe de faire tout leur possible pour que le résident soit en mesure de régler les frais de son hébergement.
Contrôle des établissements médico-sociaux : Les modalités de mise en œuvre des sanctions précisées par un décret
En matière de police administrative, il ressort de l’article L313-13 du code de l’action sociale et des familles (CASF), que l’autorité compétente pour délivrer une autorisation à un gestionnaire d’établissement, de service social ou médico-social (ESSMS) ou d’un lieu de vie et d’accueil, a l’obligation d’en assurer le contrôle.
Lorsqu’à l’occasion de ce contrôle, elle constate des dysfonctionnements faisant naitre des risques pour les personnes accueillies, le respect de leurs droits, ou encore la méconnaissance des dispositions du CASF; l’article L.313-14 de ce même code prévoit plusieurs types de sanctions pouvant être prises par l’autorité administrative.
Ces dernières vont de l’injonction, à l’administration provisoire, et peuvent être accompagnées de sanctions financières.
Une astreinte journalière et l’interdiction de gérer toute nouvelle autorisation peuvent aussi être prononcées par l’autorité, lorsqu’il n’a pas été satisfait à une injonction dans le délai fixé.
Si la procédure d’administration provisoire fait l’objet de dispositions précises dans le CASF depuis 2018 ; tel n’était pas le cas des autres mesures et sanctions, dont les conditions d’application n’étaient précisées par aucun texte.
C’est désormais chose faite depuis la parution du Décret n°2023-761 du 9 août 2023, au JORF n°0185 du 11 août 2023.
Le pouvoir règlementaire apporte ainsi des garanties procédurales nécessaires aux gestionnaires d’ESSMS contrôlés, en précisant les modalités selon lesquelles les sanctions financières, les astreintes journalières, et l’interdiction de gérer toute nouvelle autorisation, peuvent être prononcées à leur encontre.
Un apport de nouvelles garanties procédurales
Le texte prévoit ainsi une série de nouvelles obligations que l’autorité compétente doit respecter lorsqu’elle envisage de prononcer une astreinte journalière, une décision faisant obstacle à la délivrance de toute nouvelle autorisation de gestion relevant de sa compétence ou une sanction financière.
L’autorité compétente est désormais tenue de :
- Notifier à la personne concernée les faits de nature à justifier l’engagement de la procédure, ainsi que les montants maximums susceptibles d’être mis à sa charge et l’informer, le cas échéant, qu’elle envisage de ne plus lui accorder de nouvelle autorisation pour une durée maximale qu’elle précise ;
- Mettre à même la personne concernée de présenter ses observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, ses observations orales, dans un délai qu’elle fixe, qui ne peut être inférieur à huit jours ;
- Informer la personne concernée de la possibilité de se faire assister d’un conseil ;
- Le cas échéant, mettre en demeure la personne concernée de transmettre le chiffre d’affaires de son dernier exercice clos, constituant l’assiette de la sanction financière, ainsi que les documents fiscaux et comptables permettant d’en attester, dans un délai qu’elle fixe, qui ne peut être inférieur à huit jours.
Par ailleurs, le formalisme de la décision est précisé :
Celle-ci doit mentionner les voies et délais de recours et être notifiée à la personne concernée.
Elle doit indiquer la nature des faits constitutifs du manquement et, le cas échéant, le montant de l’astreinte journalière, la durée de l’interdiction de gérer toute nouvelle autorisation relevant de sa compétence et le montant de la sanction financière prononcée ainsi que ses modalités d’acquittement.
Cette décision doit ensuite être transmise sans délai au représentant de l’Etat dans le département.
Enfin le texte précise les modalités relatives à l’émission des titres de perception en vue de leur recouvrement.
Sans surprise, ces titres de perception sont émis et rendus exécutoires dans les conditions prévues par le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.
Un nécessaire renforcement des droits des gestionnaires d’ESSMS
De facture classique, les garanties procédurales énoncées par le décret n’en étaient pas moins nécessaires pour assurer le respect du sacro-saint principe constitutionnel « des droits de la défense ».
Rappelons en effet qu’aux termes de la jurisprudence classique du Conseil, ce principe implique la mise en œuvre d’une procédure contradictoire, préalablement au prononcé de toute sanction par une autorité administrative.
Le nouveau texte reconnait donc légitimement au gestionnaire d’ESSMS qui encourt diverses sanctions potentiellement lourdes, la faculté d’assurer sa défense en portant la contradiction aux griefs formulés à son encontre par l’autorité administrative.
Ce renforcement des droits des gestionnaires nous parait opportun dans le contexte actuel d’intensification des contrôles exercés par les autorités compétentes à l’égard des ESSMS, et particulièrement des EHPAD, depuis l’affaire ORPEA. (https://www.gouvernement.fr/actualite/renforcement-des-controles-et-de-la-transparence-dans-les-ehpad)
Dans une logique classique « d’égalité des armes », l’accroissement des mesures coercitives susceptibles d’être prises à l’encontre des gestionnaires d’ESSMS, devait nécessairement s’accompagner corrélativement d’un affermissement des garanties en défense de ceux-ci.
POUR ALLER PLUS LOIN
Article rédigé par Anaïs Bakali
Par une instruction du 28 juin 2023 publié au Bulletin Officiel le 17 juillet dernier, la Direction générale de la cohésion sociale est venue apporter un éclairage sur le nouveau dispositif d’évaluation de la qualité des ESSMS à destination des autorités de tutelles (ARS, Préfectures, Conseils départementaux).
Pour rappel, l’article L. 312-8 du code de l’action sociale et des familles (CASF) modifié par la loi du 24 juillet 2019 relative à l’organisation et à la transformation du système de santé, a fixé un nouveau cadre juridique aux ESSMS en matière d’évaluation de la qualité de leurs prestations.
Cette réforme a mis fin à la distinction entre deux types d’évaluations – l’évaluation interne et l’évaluation externe – afin d’instaurer une évaluation unique basée sur un référentiel d’évaluation national élaboré par la HAS.
La mise en application de cette réforme avait cependant fait l’objet d’un report afin de tenir compte des conséquences de la crise sanitaire. A ce titre, une lettre interministérielle du 16 décembre 2020 prévoyait un report de l’entrée en vigueur de la réforme des évaluations au 1er janvier 2022 puis, le moratoire a été prorogé jusqu’au 31 décembre 2022 pour les évaluations prévues entre le 1er janvier et le 31 décembre 2021.
Le référentiel de la HAS a bien été publié le 10 mars 2022, sur son site Internet.
En outre, plusieurs décrets d’application ont fixés des conditions inhérentes à la périodicité et aux organismes chargés des évaluations :
- en application du décret n°2021-1476 du 12 novembre 2021 modifié par le décret n°2022-695 du 26 avril 2022, les évaluations seront désormais fixées non plus par référence à la date d’autorisation ou de renouvellement, mais suivant un arrêté de programmation quinquennal pris par les autorités en charge de l’autorisation et publié au plus tard le 31 décembre de chaque année ;
- conformément au décret n°2022-742 du 28 avril 2022 relatif à l’accréditation des organismes pouvant procéder à l’évaluation de la qualité des ESSMS, les évaluations ne peuvent être effectuées que par un organisme évaluateur accrédité. Les ESSMS devront à ce titre faire preuve d’une vigilance particulière sur le choix de l’évaluateur qui peut disposer d’une recevabilité opérationnelle favorable lui permettant de réaliser temporairement des évaluations mais qui serait finalement non accrédité. Dans un tel cas de figure, l’autorité compétente, si elle estime le rapport d’évaluation non satisfaisant, pourrait demander à l’ESSMS de faire procéder à une nouvelle évaluation.
En synthèse, l’instruction du 28 juin 2023 apporte les précisions suivantes :
Programmation quinquennale
La programmation quinquennale mise en place ne remet pas en cause la durée de l’autorisation de 15 ans prévue à l’article L. 313-1 du CASF.
Elle a pour ambition de permettre aux ESSMS d’anticiper leurs obligations d’évaluation et de préparer leur réalisation.
La DGCS invite les autorités en charge de l’autorisation (soit les agences régionales de santé, les préfectures et les conseils départementaux) à tenir compte des situations des ESSMS lors de l’établissement du calendrier dans un objectif d’une part, de cohérence calendaire avec le CPOM, et d’autre part, de simplification des obligations évaluatives des ESSMS gérés par un même gestionnaire.
L’instruction pointe ces situations comme ayant vocation à être priorisées pour les premières années de la programmation applicable du 1er juillet 2023 au 31 décembre 2027, au même titre que les hypothèses où des ESSMS disposent d’autorisations qui arrivent prochainement à échéance ou qui ont été renouvelés par tacite reconduction sans transmission de rapport d’évaluation, ou encore le cas des ESSMS n’ayant pas eu d’échanges avec leur autorité de tarification et de contrôle, etc.
Inauguration du dispositif
Les ESSMS qui doivent inaugurer le nouveau dispositif d’évaluation sont ceux autorisés entre le 1er janvier 2008 et le 31 décembre 2009, qui n’ont pas transmis entre le 1er janvier 2021 et le 31 décembre 2022 de rapport d’évaluation ou de certification pour le renouvellement de leur autorisation prévue en 2023 ou 2024.
Ces ESSMS devaient ainsi faire procéder à une évaluation entre le 1er janvier 2023 et le 30 juin 2023 par un organisme accrédité, suivant le référentiel HAS.
La DGCS invite les autorités compétentes à considérer avec bienveillance les cas de transmission tardive des rapports d’évaluation compte tenu du contexte novateur de la nouvelle procédure. Pour les ESSMS les plus en difficulté, les autorités peuvent également prévoir une date de remise du rapport ultérieure à celle initialement programmée en mettant à jour l’arrêté de programmation en décembre.
Cette décision de report devrait toutefois être prise par l’autorité compétente en considération de la situation de l’ESSMS puisque qu’elle peut impliquer un renouvellement par tacite reconduction de l’autorisation conformément à l’article 313-5 du CASF.
Fonctionnement
Au contraire de l’ancien dispositif dans le cadre duquel le renouvellement de l’autorisation était uniquement subordonné au dernier rapport d’évaluation externe, les ESSMS se verront ici attribuer le renouvellement au regard de tous les résultats d’évaluation réalisés et transmis à compter de la date d’autorisation et jusqu’à la 13e année. En fonction du calendrier de programmation, se seront donc 2 ou 3 rapports qui seront pris en compte par l’autorité compétente pour le renouvellement de l’autorisation.
L’administration fait valoir que ce fonctionnement permettra de renforcer la démarche d’amélioration continue de la qualité et d’apprécier la dynamique instaurée par l’ESSMS mais aussi favorisera l’instauration de dialogues entre les acteurs à l’occasion des rendus d’évaluation.
PÔLE MÉDICO-SOCIAL
Me Laurine Jeune, avocate associée, a rejoint le Cabinet Houdart et Associés en janvier 2011.
Elle conseille et accompagne depuis plus de douze ans les acteurs du secteur de la santé et du médico-social, publics comme privés, dans leurs projets d’organisation ou de réorganisation de leurs activités :
- Coopération (GCS de moyens, GCS exploitant, GCS érigé en établissement, GCSMS, GCSMS exploitant, GIE, GIP, convention de coopération, co-construction,…etc.)
- Transfert partiel ou total d’activité (reprise d’activités entre établissements (privés vers public, public vers privé, privé/privé, public/public),
- Fusion (fusion d’association, fusion entre établissements),
- Délégation et mandat de gestion,
- GHT, etc.
Me Laurine Jeune intervient également en qualité de conseil juridique auprès des acteurs privés en matière de création et de fonctionnement de leurs structures (droit des associations, droit des fondations, droit des sociétés).
Enfin, elle intervient sur des problématiques juridiques spécifiquement liés à :
- la biologie médicale,
- la pharmacie hospitalière,
- l’imagerie médicale,
- aux activités logistiques (blanchisserie, restauration),
- ou encore à la recherche médicale.
Nicolas Porte, avocat associé, exerce son métier au sein du Pôle organisation du Cabinet Houdart & Associés.
Après cinq années consacrées à exercer les fonctions de responsable des affaires juridiques d’une Agence Régionale de Santé, Nicolas PORTE a rejoint récemment le Cabinet Houdart et Associés pour mettre son expérience au service des établissements publics de santé et plus généralement, des acteurs publics et associatifs du monde de la santé.
Auparavant, il a exercé pendant plus de dix années diverses fonctions au sein du département juridique d’un organisme d’assurance maladie.
Ces expériences lui ont permis d’acquérir une solide pratique des affaires contentieuses, aussi bien devant les juridictions civiles qu’administratives, et d’acquérir des compétences variées dans divers domaines du droit (droit de la sécurité sociale, droit du travail, baux, procédures collectives, tarification AT/MP, marchés publics). Ses cinq années passées en ARS lui ont notamment permis d’exercer une activité de conseil auprès du directeur général et des responsables opérationnels de l’agence et développer une expertise spécifique en matière de droit des autorisations sanitaires et médico-sociales (établissements de santé, établissements médico-sociaux, pharmacies d’officines) et de contentieux de la tarification à l’activité.
Après avoir occupé un poste de Juriste au sein d’une Caisse Primaire d’Assurance maladie puis d’une Fédération représentative du secteur sanitaire et médico-social, Ann-Emmanuelle Louis a rejoint le Cabinet Houdart et Associés en avril 2023.
Au sein du Pole Organisation, elle met ses compétences au service des divers acteurs (établissements publics et privés de santé, ESSMS publics et privés, notamment associatifs), afin de les accompagner dans leurs projets d’organisation ou de réorganisation de leurs activités (Coopérations, Fusions, Délégations, Mandat de gestion …).
Anaïs Bakali a rejoint le Cabinet Houdart & Associés en mai 2018 après plusieurs expériences notamment en qualité de juriste dans un cabinet spécialisé en droit bancaire, droit des procédures collectives et voies d'exécution puis en qualité de chargée de contentieux chez un bailleur social.
Elle intervient en qualité de juriste auprès des acteurs des secteurs de la santé et du médico-social en matière de fiscalité, de création et d'évolution de groupement et de société.