LE DIALOGUE SOCIAL À L’ÉPREUVE DU BILAN DE LA LOI DE TRANSFORMATION DE LA FONCTION PUBLIQUE

Article rédigé le 17/07/2026 par Me Guillaume Champenois et Me Hannan Chenaoui

Les élections professionnelles de renouvellement général des instances de décembre 2026 au sein de la fonction publique sont l’occasion de tenter de dresser un bilan de l’impact des réformes issues de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 dite de transformation de la fonction publique sur le dialogue social à l’hôpital et de l’ordonnance n° 2021-174 du 17 février 2021 relative à la négociation collective dans la fonction publique. Les réformes issues de ces textes sont nombreuses : la création du CSE et de sa formation spécialisée venant remplacer le comité technique et le CHSCT, la création des lignes directrices de gestion, la possibilité de conclure des accords collectifs sur un certain nombre d’items. Pour autant, il ne semble pas que le dialogue social au sein des établissements publics de santé se soit significativement amélioré depuis 2019. Qu’en est-il ?

Du 3 au 10 décembre 2026 se tiendront les élections professionnelles de renouvellement général des instances de dialogue social de la fonction publique hospitalière, qui désigneront les représentants du personnel dans les comités sociaux d’établissement (CSE) et les commissions administratives paritaires (CAP).

L’organisation de ces scrutins est l’occasion de s’interroger sur le dialogue social à l’hôpital et de dresser un bilan des réformes issues de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique et de l’ordonnance n° 2021-174 du 17 février 2021 relative à la négociation collective dans la fonction publique.

Peut-on réellement parler de renouveau du dialogue social depuis l’installation du CSE et l’ouverture au sein de la fonction publique à la conclusion des accords collectifs ? L’objectif des pouvoirs publics au travers de ces réformes est-il atteint ? Si la réponse est négative, peut-on en identifier les causes ? Les élections professionnelles de fin d’année peuvent-elles contribuer à une amélioration du dialogue social ?

Les questionnements sont nombreux et nous vous proposons de tenter d’y apporter un début de réponse ou, plus modestement, de vous présenter notre réflexion de praticiens du droit sur ce sujet important pour les directions comme pour les organisations syndicales.

Une loi de transformation de la fonction publique qui porte bien son nom

L’ordonnance n° 2017-1386 du 22 septembre 2017 relative à la nouvelle organisation du dialogue social et économique dans l’entreprise et favorisant l’exercice et la valorisation des responsabilités syndicales a profondément modifié les institutions représentatives du personnel du secteur privé en créant un comité social et économique se substituant au comité d’entreprise et au CHSCT.

La loi n° 2019-828 du 6 août 2019 dite de transformation de la fonction publique a réorganisé les instances représentatives du personnel dans le secteur public, notamment en fusionnant, en vue du renouvellement général des instances dans la fonction publique lors des élections professionnelles de décembre 2022, les comités techniques (CT) et les comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) en une instance unique, le comité social.

Désormais, l’instance représentative du personnel dans la fonction publique hospitalière est le comité social d’établissement, le CSE.

Le pouvoir réglementaire a publié le décret n° 2021-1570 du 3 décembre 2021 relatif aux comités sociaux d’établissement des établissements publics de santé, des établissements sociaux, des établissements médico-sociaux et des groupements de coopération sanitaire de moyens de droit public dont les dispositions sont désormais codifiées dans la partie réglementaire du code général de la fonction publique.

En application de la loi du 6 août 2019, les employeurs publics doivent élaborer chaque année un rapport social unique (RSU) à partir d’une base de données sociales dématérialisée et actualisée, et s’en servir pour définir les lignes directrices de gestion (LDG) relatives à la mobilité, à la promotion, à l’égalité et à la QVCT (issue de la même loi n° 2019-828 codifiée aux articles L. 231-1 à L. 231-4 du CGFP).

Le RSU présenté au CSE par l’employeur hospitalier doit conduire, à intervalles réguliers, à alimenter un débat sur les politiques de ressources humaines au sein de l’établissement mises en œuvre par le directeur et ses adjoints.

Par ailleurs, cette même loi n° 2019-828 du 6 août 2019 a rendu obligatoires les lignes directrices de gestion (LDG), qui fixent les grandes orientations en matière de carrières et s’imposent comme cadre de référence des décisions individuelles. Là où auparavant, ces questions relevaient des compétences des CAP dont l’activité se trouve recentrée uniquement sur certaines décisions individuelles défavorables.

Ce texte a également habilité le gouvernement à prendre par voie d’ordonnance toutes dispositions relevant du domaine de la loi afin de favoriser, aux niveaux national et local, la conclusion d’accords négociés dans la fonction publique.

En application de ces dispositions législatives, le gouvernement a pris l’ordonnance n° 2021-174 du 17 février 2021 relative à la négociation et aux accords collectifs dans la fonction publique.

Depuis cette ordonnance, les organisations syndicales et les directions des établissements publics de santé ont la possibilité de conclure des accords collectifs sur de nombreux items tels que l’organisation du temps de travail, le télétravail, les conditions de travail, les politiques indemnitaires, l’égalité professionnelle, la GPEC.

Ces accords peuvent combiner des clauses de nature réglementaire, structurant durablement l’organisation interne, et des clauses d’engagement programmant des actions à suivre et à évaluer selon leur domaine (CE, ass., 10 décembre 2025, n° 494928).

Cette extension renforce, à condition qu’elles s’en saisissent, le rôle des organisations syndicales représentatives.

Ces différentes réformes traduisent la volonté, nous semble-t-il, des pouvoirs publics de favoriser et d’inciter les directions des établissements et les organisations syndicales à s’inscrire dans un « dialogue de gouvernance ».

En conclusion de ce synthétique récapitulatif, on peut clamer haut et fort que la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 dite de transformation de la fonction publique porte bien son nom !

Sur le papier, nous sommes en présence d’un basculement, d’un changement de paradigme.

Nous sommes passés d’une fonction publique figée et centrée sur le statut, contrainte par un dialogue social intrinsèquement limité et vertical, à une fonction publique ouverte sur un dialogue social que l’on qualifiera d’horizontal et reposant, en partie, sur la participation des organisations syndicales à la construction d’une norme conventionnelle.

Ce faisant, dans les faits, au quotidien, ces réformes initiées par le législateur ont-elles abouti à une évolution effective et significative du dialogue social à l’hôpital ? Peut-on réellement parler en ce mois de juillet 2026, à cinq mois des élections générales professionnelles conduisant au renouvellement des instances représentatives du personnel, de renouveau du dialogue social à l’hôpital ?

Les organisations syndicales sont toujours au centre de la défense des intérêts individuels

Les réformes issues de la loi dite de transformation de la fonction publique n’ont pas modifié les droits et obligations des membres des organisations syndicales. Ladite loi n’a eu aucun impact sur le droit syndical tel que ressortant de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 comme sur les dispositions réglementaires découlant du décret n° 86-660 du 19 mars 1986 relatif à l’exercice du droit syndical dans les établissements mentionnés à l’article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.

Les organisations syndicales demeurent les acteurs centraux de la défense des intérêts individuels des agents.

Si la réforme des CAP a objectivement limité les hypothèses de sa saisine pour avis, il nous semble hasardeux d’en tirer la conclusion que cela a abouti à une marginalisation du rôle des organisations syndicales dans la défense des intérêts individuels.

C’est oublier ici que les avis rendus par la CAP sont des avis simples et non des avis conformes.

Le bilan mitigé des réformes de 2019 sur la question de la défense des intérêts collectifs des travailleurs

La défense des intérêts collectifs d’une communauté de travail induit des actions bien différentes de celles mises en œuvre pour la défense des intérêts individuels.

Là où la défense de l’intérêt individuel requiert une contestation, un éventuel recours, une opposition frontale à l’employeur, la défense des intérêts collectifs passe par la recherche d’un équilibre entre les intérêts de l’employeur et les intérêts des travailleurs.

C’est la logique du dialogue social, lequel se définit pour certains comme « les relations entre les organisations syndicales et l’employeur dans un cadre sécurisé juridiquement ». Ce cadre sécurisé juridiquement permet le dialogue et tend à l’adoption d’un consensus entre l’employeur et les représentants des travailleurs.

C’est ici l’apport majeur de la réforme de 2019, mettre en place un outil juridique sécurisé permettant l’effectivité d’un dialogue social opérant.

L’outil juridique permettant un dialogue social de gouvernance existe et il est de qualité.

Cependant, la pratique du conseil juridique auprès des établissements publics de santé sur le terrain du dialogue social nous conduit à formuler le constat que la mise en place de « ce cadre juridique sécurisé » ne s’est pas révélée suffisante.

Les raisons nous semblent multiples.

En premier lieu, les directeurs des établissements de santé sont confrontés à différentes contraintes qui complexifient le dialogue social. Ils sont soumis à la contrainte de la réduction budgétaire et, en même temps, à des sommations de retour à l’équilibre, à garantir aux agents des conditions de travail ne les exposant pas à un risque psychosocial tout en étant confrontés à une pénurie de main-d’œuvre, à faire face à l’impérieuse nécessité de garantir la continuité de la prise en charge des patients et, en même temps, à ne disposer d’aucun levier ou presque sur le terrain de la rémunération des médecins, etc.

Ces contraintes ne sont pas sans conséquences sur le dialogue social puisque celles-ci réduisent nécessairement les marges de manœuvre du directeur.

À cela s’ajoute une difficulté intrinsèque à la fonction publique. Malgré la réforme de 2019 conduisant à ouvrir le champ de la négociation collective sur un certain nombre d’items, la fonction publique hospitalière reste régie par un statut qui ne peut être modifié par voie de convention.

Le dialogue social dans la fonction publique hospitalière est donc intrinsèquement plus difficile que dans le secteur privé et à cela s’ajoute un contexte social, budgétaire et économique particulièrement difficile.

Les organisations syndicales sont, pour leur part, confrontées à des difficultés ou obstacles tout aussi prégnants. Elles se heurtent, tout comme le directeur, au statut et à l’impossibilité de négocier sur un certain nombre d’items.

Il est également constant que le taux d’adhésion à un syndicat professionnel est faible et que l’image des organisations syndicales dans la fonction publique hospitalière n’atteint pas des sommets. Elles rencontrent objectivement des difficultés pour attirer de nouveaux talents ayant à cœur de s’engager dans l’action syndicale.

Elles se heurtent souvent à une absence d’écoute effective des alertes ou mises en garde sur des situations d’épuisement qui génère soit une forme de découragement, soit une forme de radicalisation dans l’action syndicale.

Il est également constant que nombre de représentants syndicaux siégeant au sein des instances ne sont pas suffisamment formés sur le terrain juridique.

Au-delà de ces différents constats, la quête d’un dialogue social effectif et opérant souhaité par les pouvoirs publics se heurte à une problématique purement culturelle.

Si le dialogue social institutionnel au sein d’un établissement public de santé est d’abord une question d’individus et non d’étiquettes syndicales, on peut raisonnablement affirmer que la culture de la négociation et de la recherche d’un compromis ne constitue pas la qualité première des organisations syndicales obtenant les scores les plus élevés dans la fonction publique, la Confédération générale du travail en tête.

Si cela ne constitue pas la norme, un certain nombre de directeurs d’établissement public de santé sont confrontés à des représentants syndicaux qui adoptent une posture de conflictualisation laquelle porte intrinsèquement en elle un rejet du compromis et donc un rejet des outils mis en place par le législateur pour amener tout le monde vers un dialogue social plus opérant.

Si l’on est objectif, il faut également reconnaître que cette culture de la négociation collective n’est également pas toujours présente ou acquise au niveau de la direction de l’hôpital. L’adoption d’une posture défensive et de rejet de l’action syndicale par réflexe n’est pas rare.

En toute hypothèse, il faut se garder de formuler des généralités et il est réjouissant de constater que dans certains établissements le dialogue social est d’une qualité remarquable. Là encore, c’est surtout une question d’individus.

Les résultats des élections professionnelles de décembre 2026 devront être étudiés avec attention

Les élections professionnelles de décembre 2026 ne devraient pas, a priori, conduire à une évolution sensible de la situation et des constats que nous opérons.

Ce faisant, les résultats du scrutin vont être intéressants à analyser.

Comme dans toute élection, le taux de participation constituera un indicateur important et il convient de tout mettre en œuvre pour que ce taux de participation soit le plus élevé possible.

L’essor de formes d’expression collective concurrentes aux canaux institutionnels (collectifs informels, mobilisations ponctuelles, réseaux sociaux) doit alerter les employeurs comme les organisations syndicales.

Un taux de participation trop bas emporte un affaiblissement des institutions représentatives du personnel lequel emporte un affaiblissement des organisations syndicales dans leur rôle de représentation des personnels.

Cela conduit à déplacer la revendication et la contestation sociale vers des canaux plus difficiles à anticiper et à réguler.

Par ailleurs, un taux de participation élevé légitime nécessairement l’action syndicale.

Il est donc dans l’intérêt des employeurs publics hospitaliers que ces opérations électorales soient un succès tant dans leur organisation que dans le taux de participation.

Au-delà de ce taux de participation, l’autre indicateur de ces élections sera celui de l’organisation syndicale qui arrivera en tête des scrutins. Le débat politique et social s’est significativement durci au sein de la société française ces dix dernières années. Le durcissement du discours syndical et la recherche, par certains, de la conflictualisation permanente est tout à la fois le reflet de l’évolution du débat public mais également et surtout une forme de pari. Il est ici préjugé que l’électeur professionnel votera prioritairement pour celui ou celle qui tient le discours et adoptera la posture la plus intransigeante.

Dans dialogue social, il y a le mot dialogue

Il ne faut jamais oublier que le dialogue social, au-delà de toutes ces considérations juridiques, politiques, sociales ou culturelles, c’est avant toute chose un dialogue. Il faut se parler. Il faut s’inscrire, nécessairement, dans une réelle démarche d’écoute.

Il faut comprendre les contraintes de la partie que l’on a en face de soi, tenter de se mettre à la place de la personne que l’on a face à soi, sans renoncer à ses prérogatives pour les directeurs et sans renoncer aux revendications et luttes pour la défense des intérêts des travailleurs pour les organisations syndicales.

C’est parfois quelque peu déstabilisant ou épuisant mais c’est la seule manière de progresser.

On ne dialogue pas tout seul ou alors il faut, sans tarder, aller consulter.

On en reparle en janvier 2027 ?