Marchés d’une centrale d’achat : la compétence du juge administratif se précise

Qui du juge administratif ou du juge judiciaire est compétent pour connaître des litiges nés des marchés passés par une centrale d’achat privée, lorsque des pouvoirs adjudicateurs figurent parmi les bénéficiaires ? Entre principes classiques et évolutions jurisprudentielles récentes, l’équilibre des compétences se redessine.

Par principe, la passation d’un contrat conclu entre deux personnes privées devrait relever, en cas de contentieux, de l’ordre des juridictions judiciaires. Tel n’est toutefois pas le cas lorsqu’une personne privée, partie au contrat, agit en fait « au nom et pour le compte » d’une personne morale de droit public.

Qu’en est-il lorsqu’une personne privée, telle qu’une centrale d’achat privée, conclut un contrat pour le compte de plusieurs personnes, à la fois publiques et privées ?

Selon que le marché en cause relève du régime de droit public ou de droit privé, la compétence du juge pour connaitre des litiges afférents à sa passation diffère.

En principe, si le marché est conclu entre deux personnes privées et relève du régime de droit privé, le juge judiciaire sera compétent.

A contrario, si le marché est un marché public passé par un acheteur et soumis au code de la commande publique, ou s’il est qualifié de privé mais relève du régime de droit public, le juge administratif sera compétent.

Mais qu’en est-il lorsqu’une personne privée, telle qu’une centrale d’achat privée, conclut un contrat pour le compte de plusieurs personnes, à la fois publiques et privées ?

• La centrale d’achat, un acheteur « au bénéfice » d’autres acheteurs

Aux termes de l’article L.2113-2 du code de la commande publique, une centrale d’achat est un acheteur qui a pour objet d’exercer de façon permanente, au bénéfice des acheteurs, l’une au moins des activités d’achat centralisées suivantes :

• L’acquisition de fournitures ou de services ;
• La passation des marchés de travaux, de fournitures ou de services.

En pratique, une centrale d’achat regroupe plusieurs acheteurs, publics et/ou privés.

Elle peut elle-même être soit une personne morale de droit privé ; soit une personne morale de droit public (par exemple l’UGAP).

Le recours aux centrales d’achat par les établissements publics de santé, ou les établissements médico-sociaux est plus que fréquent. De même s’agissant des organismes de sécurité sociale.

• Le principe : contrat entre personnes privées = contrat de droit privé et compétence du juge judiciaire… sauf mandat

En substance, en dehors des contrats liés à l’exécution du service public ou comprenant des prérogatives de puissance publique, « sauf si la loi en dispose autrement, les contrats conclus entre personnes privées sont en principe des contrats de droit privé, hormis le cas où l’une des parties agit pour le compte d’une personne publique ou celui dans lequel ils constituent l’accessoire d’un contrat de droit public » (voir en ce sens, CE, 7 juin 2018, Société Enedis, n° 409226).

Ainsi, et toujours hors hypothèse des contrats liés à l’exécution du service public ou comprenant des prérogatives de puissance publique, un contrat peut être qualifié d’administratif même s’il est conclu par une personne privée si la personne privée agit en qualité de mandataire d’une ou plusieurs personnes publiques.

Conséquence pour les centrales d’achat privées :

• si la centrale d’achat privée contracte en son nom propre, pour son seul compte, le contrat est en principe privé ; et sa passation et son exécution relèveront du juge judiciaire ;
• si elle contracte « pour le compte » d’acheteurs publics (mandat, rôle d’intermédiaire), le contrat peut être qualifié de contrat administratif, même si les parties signataires sont toutes deux privées (la centrale et l’opérateur économique) et sa passation et son exécution relèveront du juge administratif.

Ainsi, tout l’enjeu est de savoir pour chaque marché, si la centrale d’achat privée agit réellement comme mandataire / intermédiaire de personnes publiques, afin de connaître la juridiction compétente en cas de contentieux.

• Ce que dit la jurisprudence liminaire : position du tribunal des conflits sur le cas des groupements de commandes.

Par une décision du 10 janvier 2022 (n° 4230), le Tribunal des conflits a jugé que dans le cadre d’un groupement de commandes :

• constitué entre des acheteurs publics et des acheteurs privés en vue de passer chacun un ou plusieurs marchés publics et confiant à l’un d’entre eux le soin de conduire la procédure de passation,
• et où l’un des acheteurs membres du groupement étant une personne publique,

Alors, le marché qu’il est susceptible de conclure sera un contrat administratif, et le juge compétent pour connaître de sa passation et de son exécution sera le juge administratif.

Autrement dit, dès lors qu’un acheteur public est membre du groupement de commandes, le contentieux de la passation relèvera en principe du juge administratif.

• Transposition aux centrales d’achat privées dans l’hypothèse de marché pour le compte exclusif de pouvoirs adjudicateurs : un premier pas avec l’arrêt de la CAA Paris, 12 mai 2022

Par une décision du 12 mai 2022 (n° 21PA03760), la Cour administrative d’appel de Paris a suivi la tendance s’agissant d’une centrale d’achat, l’ANPP, constituée sous la forme d’une association (personne morale de droit privé).

L’ANPP est une structure regroupant des personnes morales de droit public exclusivement dont notamment des collectivités territoriales et groupements de collectivités territoriales. En particulier, l’ANPP avait conclu le marché litigieux pour le compte de six de ses adhérents, tous des personnes morales de droit public (en particulier des territoires de projet) pour l’édition d’un guide touristique dans le cadre de la promotion de leur territoire.

La Cour administrative d’appel a ainsi considéré que l’accord-cadre litigieux conclu par l’association relevait en l’espèce du juge administratif, puisque celle-ci agissait en tant que centrale d’achat qualifiée « d’intermédiaire » passant des marchés publics « pour le compte » exclusif des six personnes publiques adhérentes, pour répondre à leurs besoins en termes de fournitures et services ayant pour objet la promotion de leur territoire.

Conclusion tirée par la Cour : Même si la centrale est une personne privée, dès lors qu’elle agit pour le compte de personnes publiques, les litiges relatifs à la passation de ces contrats relèvent du juge administratif.

Il ne s’agit donc plus seulement de regarder la forme juridique de la centrale (publique / privée), mais surtout sa fonction réelle : agit‑elle comme mandataire des personnes publiques ?

Cela posé, en réalité, force est de constater que le sujet ne faisait à notre sens guère débat dans les faits d’espèce, puisque la centrale d’achat avait passé le marché pour le compte exclusif de personnes morales de droit public. On voit donc mal comment le juge judiciaire aurait pu être compétent pour connaitre de sa passation ou de son exécution.

Mais quid lorsque le marché est passé pour le compte de personnes privées et de personnes morales de droit public ?

• Vers une reconnaissance généralisée de la compétence du juge administratif, y compris lorsque le marché est passé pour le compte de personnes morales de droit privé n’ayant pas qualité de pouvoirs adjudicateurs ?

Dans un récent référé précontractuel, nous avons été conduits à défendre la position selon laquelle la passation d’un marché passé par une centrale d’achat pour le compte d’au moins un pouvoir adjudicateur relève de la compétence du juge administratif, y compris lorsque le marché a été également passé pour le compte de personnes morales de droit privé, et/ou pour le compte de la centrale d’achat elle-même.

Malgré une forte opposition des sociétés évincées, le juge, tant judiciaire initialement saisi, qu’administratif, a retenu systématiquement la compétence du juge administratif.

Revenons plus en détail sur ce contentieux :

Les faits peuvent être synthétisés comme suit : une centrale d’achat de droit privé avait passé un marché pour son compte, pour le compte de cinq pouvoirs adjudicateurs, et plus d’une centaine de personnes morales de droit privé n’ayant pas qualité de pouvoirs adjudicateurs. Les documents de la consultation initiaux visaient par ailleurs par erreur la compétence du juge judiciaire.

Notre position était claire : la présence d’au moins un pouvoir adjudicateur parmi les bénéficiaires du marché passé par la centrale d’achat devait emporter la compétence du juge administratif.

La société évincée considérait, a contrario, que la centrale d’achat passait des marchés « au bénéfice de ses membres » et non « au nom et pour le compte » de pouvoirs adjudicateurs, et que dans ce contexte, même en présence de personnes morales de droit public au sein de ses membres, la centrale passait des contrats de droit privé.

Son obstination à vouloir faire trancher le litige par le juge judiciaire était sans doute liée au fait que le juge administratif est le juge historique de l’action administrative et des personnes publiques.

Pourtant, le juge administratif n’est aujourd’hui pas plus favorable aux acheteurs que ne l’est le juge judiciaire. L’un comme l’autre n’hésite pas à annuler une procédure de passation lorsque les manquements aux règles de la commande publique sont graves et avérés.

Quoi qu’il en soit dans cette affaire, le juge judiciaire, et le juge administratif, ont tous les deux suivi notre position, en reconnaissant la compétence du juge administratif.

Dans un premier temps, le Tribunal judiciaire a, dans un jugement N° RG 25/54843 du 1^erseptembre 2025, considéré que les marchés dont l’attribution était contestée ont été passés par une centrale d’achat, pour répondre à ses propres besoins, mais aussi au bénéfice d’organismes, établissements publics, qui lui ont nécessairement donné mandat à cette fin en y adhérant (Tribunal judiciaire de Paris N° RG 25/54843 du 1^er septembre 2025).

Le cahier des clauses techniques particulières prévoyait d’ailleurs qu’en tant que centrale d’achat, celle-ci concluait ledit marché pour le compte de l’ensemble des organismes membres. Le mandat donné par les établissements publics à la centrale d’achat était ainsi accrédité par le fait qu’elle intervient pour leur compte.

En tout état de cause, la qualité de centrale d’achat de l’organisme était au présent cas expressément reconnue par les textes législatifs en vigueur.

Quant à la mention de la compétence du juge judiciaire dans le DCE, elle a été considérée sans impact, la compétence du juge administratif pour connaitre d’un contrat administratif étant d’ordre public.

Dans un second temps, le Tribunal administratif a confirmé, par une ordonnance du 17 octobre 2025 rendue dans les affaires enregistrées sous les numéros n°2514919-2514930-2514984 :

« Dans le cadre d’un marché public relevant du code de la commande publique conclu par un organisme de droit privé, agissant en qualité de centrale d’achat, avec un opérateur économique privé, et où l’un des acheteurs auxquels le marché est mis à disposition est une personne publique, le juge du référé précontractuel compétent pour connaître de la procédure est le juge administratif, sans préjudice de la compétence du juge judiciaire pour connaître des litiges postérieurs à la conclusion de ce marché qui, en tant qu’il est conclu pour le compte de bénéficiaires personnes privées, revêt à cet égard un caractère de droit privé. »

Le juge administratif a ainsi considéré que l’accord-cadre passé par la centrale d’achat l’avait été pour répondre aux besoins de ses adhérents, parmi lesquels plusieurs personnes morales de droit public. Le contrat devait ainsi de ce seul fait être regardé comme conclu, partiellement, pour le compte de ces personnes publiques.

L’évolution est visible, et la jurisprudence se confirme.

Il n’est donc pas exagéré de considérer que la jurisprudence s’est positionnée en faveur d’une reconnaissance étendue de la compétence du juge administratif.

La présence d’au moins un seul pouvoir adjudicateur en tant que bénéficiaire d’un marché passé par une centrale d’achat semble bien emporter la compétence du juge administratif.

Mais cette reconnaissance est-elle absolue ?

Concrètement, la position du juge est-elle absolue ?

Par exemple, la passation d’un marché passé par une centrale d’achat pour le compte d’un seul pouvoir adjudicateur, et pour le compte de centaines d’établissements privés non-pouvoirs adjudicateurs, relèverait-elle quand même de la compétence du juge administratif ?

Ou encore, la passation d’un marché passé par une centrale d’achat pour le compte d’un pouvoir adjudicateur pour une opération, par exemple de travaux, pour un montant limité de 10 000 euros et pour une personne privée pour une opération d’ampleur dont le montant estimé est de 100 millions d’euros relèverait-elle également du juge administratif ?

Cela nous semble assurément devoir être le cas.