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Un management sécurisé : Réforme et clarification de la responsabilité du directeur

 

Parce que l’environnement juridique des directeurs d’hôpitaux, médecins managers et cadres hospitaliers ne cesse de se complexifier, 

Parce que les risques d’exposer sa responsabilité en exerçant ses fonctions sont croissants, 

Parce ces risques juridiques sont présents quand bien même les faits ou agissements reprochés ne sont pas détachables du service et résultent bien souvent de contraintes paradoxales, 

Parce que la situation des décideurs hospitaliers face la Justice gagnerait à être améliorée par une simplification de la protection fonctionnelle, du droit de se constituer partie civile et de la nécessité de ne pas être exposé les hôpitaux à certains risques juridictionnels inutiles, 

Parce qu’une modification de quelques règles de droit permettrait de renforcer concrètement la protection juridique des décideurs hospitaliers et à travers eux les intérêts légitimes des établissements de santé, 

Voici, pêle-mêle, quelque mesures qui mériteraient d’être envisagées. 

Réformer les procédures IGAS en imposant le principe du contradictoire 

Parce que son site internet en convient lui-même : « L’IGAS conduit (…) des enquêtes administratives ayant pour but d’investiguer la conduite d’un agent public (ou d’un groupe d’agents) sur la base d’informations laissant craindre la violation de certaines règles. Par ailleurs, si les audits ne constituent pas des contrôles au sens strict, ils y sont souvent assimilés, au regard de la proximité des méthodologies utilisées (…) », 

Parce que le décideur hospitalier, lorsqu’il est mis en cause dans le cadre d’une mission IGAS, n’est pas nécessairement bien informé des griefs susceptibles d’être précisément retenus à son encontre, des documents susceptibles de lui être opposés (a fortiori lorsqu’il a changé de fonctions) et des droits de la défense (droit d’accès au dossier, droit d’être assisté, droit de faire des déclarations, de répondre aux questions posées ou de se taire, droit de se voir remettre un procès-verbal d’audition, droit de faire des observations écrites tout au long de la procédure), 

Parce que le déclenchement du principe du contradictoire seulement au stade du rapport « provisoire » est beaucoup trop tardive et ne permet pas une interaction utile, 

Parce que la mise en oeuvre du principe du contradictoire par une charte interne ou une recommandation déontologique de valeur infra-réglementaire n’est pas suffisante, 

Parce qu’il n’est pas rare qu’un rapport IGAS soit le point de départ d’une mise en cause individuelle dans le cadre d’une procédure pénale,

L’article 42 de la loi n°96-452 du 28 mai 1996 portant diverses mesures d’ordre sanitaire, social et statutaire pourrait être modifié en imposant le principe que toute procédure d’enquête ou de contrôle de l’IGAS soit équitable et contradictoire en garantissant les droits de la personne susceptible d’être mise en cause. 

 

Clarifier le périmètre de responsabilité devant la CDBF des ordonnateurs hospitaliers agissant sous l’information des tutelles 

Parce qu’il est parfaitement normal que les directeurs et ordonnateurs hospitaliers aient à rendre compte de leur administration et du bon emploi des derniers publics devant les juridictions financières, 

Parce que la jurisprudence de la Cour de discipline budgétaire et financières (CDBF) en matière d’infractions relatives à la violation des règles d’exécution des recettes ou des dépenses et à l’octroi d’un avantage injustifié s’attache à la matérialité des faits en ne prenant qu’indirectement en considération l’intention de l’ordonnateur hospitalier mis en cause, au titre de possibles circonstances absolutoires ou atténuantes de responsabilité, 

Parce que la crise sanitaire du Covid-19 a mis en exergue de façon criante les dangers d’une pénurie de personnels et la difficulté des gestionnaires hospitaliers à garantir la continuité du service public hospitalier par la fidélisation de médecins et professionnels soignants tout en respectant toutes les contraintes réglementaires en matière de rémunérations principales et accessoires, 

Parce que chacun sait les pratiques inacceptables imposées par les marchands de « mercenaires » dont le coût est particulièrement dispendieux sans que les mécanismes de plafonnement n’apportent à ce jour une réponse structurelle, 

Parce qu’au-delà du totem de la rémunération des praticiens, tout décideur hospitalier est guidé par l’objectif premier de garantir la prise en charge des patients, sauf à s’exposer au risque pénal et indemnitaire en cas de défaillance ou de perte de chance, 

Parce que l’article 33 de la loi n°2021-502 du 26 avril 2021 visant à améliorer le système de santé par la confiance et la simplification ayant inséré un mécanisme d’alerte de la tutelle et de rejet automatique de toute rémunération irrégulière par le comptable public (article L.6146-4 du Code de la santé publique) doit trouver une traduction explicite devant la juridiction financière répressive, 

Les infractions des articles L.313-1, L.313-4 et L.313-6 du Code des juridictions financières respectivement relatives à l’infraction de violations des règles d’exécution des recettes ou des dépenses et à l’infraction d’octroi d’un avantage injustifié pourraient être complétées par une exception exonératoire de responsabilité de l’ordonnateur hospitalier dès lors qu’il est justifié d’une information préalable d’une autorité de tutelle de difficultés majeures rencontrées et le cas échéant de mesures dérogatoires déployées pour éviter une rupture de continuité du service public hospitalier. 

 

Simplifier le mikado de la protection fonctionnelle des décideurs hospitaliers par la création d’un guichet unique 

Parce que l’article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, en ce qu’il prévoit que la protection fonctionnelle est « organisée par la collectivité publique qui (…) emploie [l’agent] à la date des faits en cause », est source de bien des difficultés, notamment lorsqu’il s’agit de mettre en cause ou bien de se défendre face à son propre établissement ou ses agents,

Parce que le Conseil d’Etat a jugé que le principe d’impartialité fait obstacle à ce qu’un directeur mis en cause puisse statuer sur la demande de protection fonctionnelle de son subordonné dirigée à son encontre (CE, 29 juin 2020, N°423996) de sorte qu’il doive se dessaisir au profit du Directeur Général de l’ARS, 

Parce que l’article L.6143-7-1 du Code de la santé publique, en ce qu’il prévoit que la protection fonctionnelle des « personnels de direction » est décidée « par le directeur général de l’agence régionale de santé », ne précise pas s’il ne concerne que les chefs d’établissements ou bien également les directeurs adjoints voire d’autres personnels de direction, 

Parce que l’effectivité du principe d’impartialité n’est pas strictement garantie dès lors qu’il existe une confusion entre l’autorité investie du pouvoir hiérarchique et d’appréciation et l’autorité compétente pour décider de la mise en oeuvre d’une protection fonctionnelle, 

Parce que, selon la position statutaire, les fonctions occupées et les circonstances de chaque espèce, la détermination de l’autorité compétente pour statuer sur une demande protection fonctionnelle peut s’avérer imprévisible et changeant (chef d’établissement, Directeur Général de l’ARS, Préfet de département s’agissant des établissements médico-sociaux et sociaux, Université s’agissant des professionnels hospitalo-universitaires), 

L’article 11 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983, ensemble l’article L.6143-7-1 et les articles L.134-1 et suivants du Code général de la fonction publique pourraient ainsi être modifiés par la création d’un guichet unique présentant toutes les garanties d’impartialité et qui serait en charge d’examiner toutes demandes de protection fonctionnelle des dirigeants et professionnels hospitaliers. 

 

Affirmer le droit des établissements de santé à se constituer partie civile au soutien de l’action publique 

Parce que le déploiement de la campagne vaccinale pour lutter contre la propagation de la Covid-19 a rappelé que les professionnels hospitaliers et à travers eux les établissements de santé ne sont plus épargnés par les violences, menaces et outrages, 

Parce que l’évolution générale de la procédure pénale accorde une place de plus en plus importante aux organisations syndicales, aux ordres professionnels comme aux associations pour se constituer partie civile et faire ainsi valoir leurs droits et observations en Justice, 

Parce que les établissements publics de santé, non seulement pour faire valoir leurs propres intérêts mais aussi pour la protection de leurs agents qui ne souhaitent pas s’exposer personnellement, doivent se voir reconnaitre une place particulière devant les juridictions pénales, 

Le droit des établissements de santé à se constituer partie civile au soutien de l’action publique devrait être mieux reconnu et affirmé, en tant que de besoin par une disposition législative spécifique insérée après l’article 2 du Code de procédure pénale relatif à l’action civile. 

 

Préserver les établissements publics de santé des actions subrogatoires du FIVA 

Parce que l’amiante reste massivement présent dans beaucoup d’hôpitaux construits avant 1997, de nombreuses équipes de direction se démènent pour se débarrasser de ce terrible héritage qu’ils n’ont pas choisi, notamment par une surveillance constante de l’état de dégradation et par la mise en oeuvre de couteuses opérations de désamiantage et mise aux normes de sécurité incendie, 

Parce qu’il n’est pas rare que des agents ou anciens agents ayant pu être exposés par le passé à l’inhalation de fibres d’amiante à l’occasion de leurs fonctions déclarent des maladies professionnelles, de bénignes jusqu’à très graves, ce qui les conduits ou bien leurs ayants droits à solliciter une indemnisation auprès du Fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante (FIVA) créé par la loi n°2000-1257 du 23 décembre 2000 de financement de la sécurité sociale, 

Parce qu’il n’est plus rare que le FIVA, après avoir libéré une indemnisation, se retourne contre les établissements publics de santé en leur qualité d’employeur dans le cadre de l’action subrogatoire prévu par l’article 53 de la loi du 23 décembre 2000, 

Parce que les établissements de santé peuvent alors être confrontés à de grandes difficultés pour échapper à cette action subrogatoire dès lors qu’un régime de responsabilité même sans faute vient s’appliquer, 

Parce que cette situation est un non-sens dès lors que le FIVA et les établissements publics de santé sont pareillement financés par l’Etat et l’Assurance maladie, 

Parce qu’il n’est pas acceptable que la charge financière de l’indemnisation des victimes de l’amiante au titre de la solidarité nationale soit ainsi transférée aux hôpitaux, grevant inutilement leurs capacités financières, 

L’article 53 de la loi n°2000-1257 du 23 décembre 2021 devrait assurément être modifié afin de préserver les hôpitaux publics des actions subrogatoires du FIVA. Pour ce faire, il pourrait être envisagé une harmonisation avec le régime juridique applicable aux infections nosocomiales : après indemnisation du patient, l’ONIAM ne peut exercer l’action subrogatoire qu’à la condition particulièrement exigeante qu’une faute caractérisée ait été commise pour engager la responsabilité d’un établissement public de santé. 

PROPOSITIONS SUIVANTES

01 Fév: Un management adapté et spécialisé

Le Chef d’établissement doit être un visionnaire, un stratège polyvalent s’appuyant sur les compétences de directeurs adjoints hyper spécialisés. 

01 Fév: Une politique d’intéressement déverrouillée

Déverrouiller le dispositif d’intéressement en ne fixant pas de montant plafond et en rétablissant la responsabilité aux territoires des politiques salariales complémentaires liés à des projets territoriaux.

01 Fév: Politique de valorisation des résultats de recherche pour les établissements publics de santé 

Permettre aux établissements publics de santé de pouvoir participer à la diffusion et à l’exploitation des dispositifs innovants et mettre en place un intéressement des praticiens/chercheurs.

01 Fév: Investissement : le plan Marshall des équipements sanitaires

Une des missions prioritaires de l’hôpital public est de mettre à disposition des patients du territoire un plateau technique adapté et intégrant les moyens les plus innovants.

01 Fév: Sécuriser les MSP : la création d’une SISA ARL

Création d’une SISA ARL afin que les professionnels de santé libéraux disposent d’un outil juridique qui leur garantit une protection efficace de leur patrimoine. 

01 Fév: Favoriser la rénovation de la régulation des soins non programmés

Ensemble de mesures afin de rénover de la régulation des soins non programmés.

01 Fév: Doter le pharmacien d’un nouveau rôle : le Pharmacien en Pratique Avancée

Nouveau mode d’accès au soins de premier recours : créer un nouveau métier, le pharmacien en pratique avancée, relais et « co-opérant » du médecin. 

01 Fév: Harmoniser la fiscalité notamment des MSP

Revoir l’exonération de la taxe foncière de toutes les MSP

01 Fév: Créer un statut du praticien de territoire

Création d’un socle contractuel unique et territorial, qui pourrait être encadré par la CPTS, afin de faciliter l’exercice multifacettes des praticiens.

01 Fév: Les fondations : service public hospitalier, service d’intérêt général de la santé et territoire

Redéfinir le service public hospitalier et encadrer le service d’intérêt général des acteurs d’un territoire

PROPOSITIONS SUIVANTES

Depuis sa prestation de serment (février 2000), Pierre-Yves FOURÉ conseille et défend directeurs d’établissements, cadres et professionnels du monde de la santé (établissements de santé, médecins, établissements médico-sociaux, organismes d’assurance maladie et complémentaires), de l’université, ainsi que tous dirigeants et institutions nationales, déconcentrées ou locales.

Avocat de la défense dans les affaires complexes à forts enjeux de responsabilités (sang contaminé, amiante, surriradiés, accidents graves, harcèlement et conflits professionnels, infractions aux biens), Pierre-Yves FOURÉ est également le conseil de proximité au quotidien comme celui des situations de crises médiatisées.

Pierre-Yves FOURÉ intervient devant les juridictions pénales (juge d’instruction, tribunal correctionnel), disciplinaires (conseil de l’ordre), financières (cour de discipline budgétaire et financière), administratives ou civiles.

Au-delà de sa maitrise des matières juridiques qu’il pratique depuis plus de 20 ans, Pierre-Yves FOURÉ est reconnu pour son engagement dans la défense et la forte dimension humaine de la relation client.