DISCIPLINE : DES NUANCES BIENVENUES DANS L’OBLIGATION DE COMMUNIQUER LE DOSSIER ADMINISTRATIF

Nous vous parlions il y a près de 6 ans de l’obligation de communiquer toute l’enquête administrative à un agent visé par une procédure disciplinaire, sauf les pièces susceptibles de « porter gravement préjudice aux personnes qui ont témoigné », comme l’avait jugé le Conseil d’Etat le 5 février 2020. La Haute Juridiction a eu l’occasion de remettre le métier sur l’ouvrage en décembre 2023 pour préciser encore un peu plus les contours de l’obligation de communication des pièces fondant la procédure disciplinaire et y introduire une certaine souplesse, dont les effets commencent à se faire sentir dans les contentieux disciplinaires.

Dégagé dès 1944 par le Conseil d’Etat et appliqué spécifiquement à la procédure disciplinaire engagée à l’encontre d’un agent l’année suivante, le principe général des droits de la défense suppose que la personne poursuivie « puisse avoir accès aux pièces au vu desquelles les manquements ont été retenus, à tout le moins lorsqu’elle en fait la demande ».

C’est ainsi que le droit de l’agent à communication de son dossier, c’est-à-dire, en matière disciplinaire, les pièces sur lesquelles est fondée la sanction, est véritablement devenu la pierre angulaire de la procédure disciplinaire.

C’est la raison pour laquelle il est essentielle que l’administration, avant le prononcé de toute sanction, communique à l’agent l’intégralité des pièces qui établiront la matérialité des faits reprochés ; il est même conseillé en sus d’inviter l’agent à consulter son dossier, afin de se prémunir contre tout reproche ultérieur.

Précisons d’ailleurs que le défaut de communication du dossier au fonctionnaire n’est pas « danthonysable », c’est-à-dire qu’il ne peut être « sauvé » par le fait qu’il n’aurait pas eu d’influence sur le sens de la décision ou n’aurait pas privé l’agent sanctionné d’une garantie : le défaut de communication est en lui-même, par essence, une privation de garantie.

Pour autant, comme tout droit, les droits de la défense ne sont pas illimités et le droit à communication du dossier peut connaître des tempéraments.

Tel est notamment le cas lorsqu’une enquête administrative a été diligentée et qu’au cours de celle-ci des entretiens ont été menés et des comptes-rendus de ces entretien rédigés.

S’il apparaît que « la communication de ces procès-verbaux serait de nature à porter gravement préjudice aux personnes qui ont témoigné », il est possible de les soustraire à la communication des pièces.

Nous vous en parlions en juin 2020 dans un article dédié.

Nous avions à l’époque apprécié l’importance de la précision au regard de la nécessité de protéger les témoins mais déploré qu’elle « n’en demeure pas moins particulièrement floue : comment déterminer avec un degré de certitude suffisant si un témoignage risque de porter gravement préjudice au témoin ? »

Nous n’étions pas les seuls à identifier « un impensé, ou du moins une incomplétude ».

Dans un article incisif publié dans la Revue Française de Droit Administratif 2021 (p.535), le principe dégagé en 2020 avait été critiqué sous l’angle de « la tentation du fétichisme procédural » par Elisabeth Landros-Fournalès, qui soulignait elle aussi le « risque [d’une] vulnérabilité accrue des témoins que les corps de contrôle cherchaient jusqu’alors à protéger par la confidentialité de leur témoignage ».

Mais surtout, le Conseil d’Etat était accusé, par sa jurisprudence, d’abandonner « l’exigence que les éventuelles pièces manquant au dossier fourni à l’agent public répondent à une condition d’utilité pour l’exercice des droits de la défense ».

La doctrine a manifestement été entendue.

Dans ses conclusions particulièrement pédagogiques sous la décision du 22 décembre 2023 n°462455 (dont nous vous parlions déjà dans notre lettre du service public de mars 2024 sur un tout autre sujet), la rapporteure publique Dorothée Pradines relevait ainsi :

« A contrario, en ne faisant aucune référence à l’utilité pour la défense, critère qui fait un pont avec la possibilité pour l’intéressé de contester le bien-fondé de la mesure prise à son encontre, la jurisprudence DE… encourage les moyens de procédure « hors-sol », et fragilise mécaniquement la légalité externe de ces mesures sans bénéfice manifeste au titre de l’appréciation de la légalité interne. En effet, quelle est l’utilité de la communication de témoignages sur lesquels l’administration ne s’est pas fondée ? C’est une utilité purement hypothétique qui, potentiellement, repousse les limites du dossier disciplinaire bien au-delà des éléments retenus par l’administration contre l’agent, les seuls qui devraient être en débat au titre de la légalité interne de la mesure prise. A fortiori, un témoignage dont l’administration n’a pas disposé ne peut avoir été déterminant de sa décision »

Il était ainsi essentiel de revenir à la « conception séculaire de l’utilité aux droits de la défense, qui s’attache aux pièces sur lesquelles se fonde l’administration pour sanctionner l’agent, que celui-ci doit être « mis à même » de consulter », car « ce qui importe est « l’utilité » pour la défense de l’intéressé de la communication ».

Le Conseil d’Etat a suivi les conclusions de sa rapporteure publique et jugé que :

« Dans le cas où l’agent public se plaint de ne pas avoir été mis à même de demander communication ou de ne pas avoir obtenu communication d’une pièce ou d’un témoignage utile à sa défense, il appartient au juge d’apprécier, au vu de l’ensemble des éléments qui ont été communiqués à l’agent, si celui-ci a été privé de la garantie d’assurer utilement sa défense »

S’il n’est bien sûr pas conseillé, sauf cas particuliers (notamment de protection des témoins ou du secret médical), de retrancher des pièces de celles communiquées à l’agent, le principe dégagé par le Conseil d’Etat permet de revenir à une conception que l’on pourrait qualifier d’orthodoxe du respect des droits de la défense : les seules pièces qui doivent impérativement être communiquées sont celles qui sont utiles à la défense de l’agent.

A charge pour le juge administratif d’apprécier cette utilité.

Les juges du fond ont commencé à s’emparer du principe pour déterminer si l’agent sanctionné était fondé à se plaindre de l’absence de communication des pièces du dossier, voire de l’absence d’invitation à consulter son dossier.

Nous avons identifié à ce jour 31 décisions des tribunaux et cours administratives d’appel ayant fait application du principe, ici pour absoudre l’administration de sa carence, là pour confirmer l’utilité des pièces non-communiquées et annuler les sanctions.

L’une de ces décisions a été récemment obtenue par le Cabinet et il nous semble utile d’en faire mention.

Dans cette affaire, un médecin contractuel avait été licencié pour faute, celle-ci consistant à avoir « aspiré » les données-patient du DPI de l’Etablissement afin d’en « nourrir » son DPI personnel (à des fins que nous ne dévoilerons pas).

Certainement échaudé par la gravité de la faute, qui avait déjà été identifiée dans le passé, et un peu trop prompt à rompre le contrat, l’Etablissement avait prononcé la sanction sans inviter l’agent à consulter son dossier.

Il s’était contenté de lui transmettre, en amont de la décision, le rapport circonstancié établi par le responsable informatique lorsque la manœuvre avait été découverte.

Naturellement, l’agent s’était plaint du fait que les droits de la défense n’avaient pas été respectés.

Après avoir cité le considérant de principe dégagé par le Conseil d’Etat dans sa décision du 22 décembre 2023, le tribunal a relevé que si le courrier informant l’agent de l’ouverture d’une procédure disciplinaire et de son droit de présenter des observations « ne comportait pas l’information selon laquelle [il] pouvait obtenir communication de son dossier », l’agent ne contestait pas pour autant « avoir reçu communication du rapport […] qui retrace les faits qui lui sont reprochés ».

Dans la mesure où l’Etablissement s’était uniquement fondé sur ce rapport, l’agent n’établissait pas que « des éléments utiles à sa défense ne lui auraient pas été communiqués ».

La sanction n’était donc affectée d’aucun vice.

Il y a quelques années, une telle solution n’aurait pas été retenue ; désormais, grâce à l’appréciation plus concrète des circonstances par la jurisprudence administrative, l’administration peut se voir reconnaître le respect des droits de la défense, même quand la communication du dossier administratif n’a pas été parfaitement intégrale.

Pour autant, nous ne pouvons que rappeler à nos lecteurs que la communication intégrale du dossier les prémunit contre tout risque ; et si un doute subsiste quant à la communicabilité d’une pièce, le bon réflexe est d’appeler son avocat.