Notre attention a été attirée depuis quelques temps par des refus opposés par agences régionales de santé (ARS) à des groupements de coopération sanitaire (GCS) de participer…à un autre GCS. Position doctrinale surprenante qui mérite une clarification.

Le peu d’explications juridiques fournies nous laisse à penser qu’il repose sur un leitmotiv de plus en plus souvent fréquent au sein des administrations selon lequel : Gare à ce qui n’est pas dit – ce qui n’est pas prévu explicitement par les textes est sûrement interdit !

Qu’en penser ?

Au fil des années, les normes juridiques n’ont cessé de proliférer. En 2022, le secrétariat général du gouvernement relevait qu’en moins de vingt ans, le nombre de pages publiées au Journal officiel avait doublé, passant de 33 997 pages (en 2004) à 71 297 pages (en 2022).

Nous vivons dans une société « addicte aux normes ». Le gouvernement multiplie les décrets, quand le Parlement multiplie les lois : la production normative est un instrument privilégié pour répondre aux évolutions et attentes sociales (Il suffit de constater le nombre de lois adoptées à la suite d’un évènement dramatique).

Reprenant les mots du professeur Molfessis, nous vivons dans une société « guidée par l’envie de tout réglementer et la névrose de tout prévoir ». Partant de cela, la tentation est forte de considérer que lorsque la loi n’a pas prévu, elle a, en fait, voulu interdire.

Mais, un tel raisonnement ne peut que défaillir. De tout temps, la doctrine a toujours rabattu la même rengaine : « ce qui n’est pas interdit est autorisé. » et c’est ce qui explique l’absence de lacunes du droit. Ce principe est le fruit d’un contrat social selon lequel les citoyens sont, par principe, libres d’agir comme bon leur semble, et par exception seulement, contraints de se soumettre aux règles que la vie en société impose. Lorsque la société est muette, les citoyens sont libres. L’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen rappelle ce principe cardinal :

« La liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui : ainsi l’exercice des droits naturels de chaque homme n’a de bornes que celles qui assurent aux autres membres de la société, la jouissance de ces mêmes droits. Ces bornes peuvent être déterminées que par la loi. ».

Ainsi, à défaut de texte réglementant tel ou tel comportement, le principe n’est pas l’interdiction mais la liberté. Reste à savoir si des textes règlementent la possibilité pour un GCS de participer à un autre GCS et plus largement à un autre groupement.

Fort de ces considérations générales – mais qu’il est nécessaire de rappeler – examinons la problématique juridique posée par la participation d’un GCS dans un autre groupement.

Des dispositions législatives ou règlementaires font-elles obstacles à la possibilité pour un GCS de devenir membre d’un GCS ? Pour répondre à cette question, il faut examiner à la loupe le régime juridique applicable au GCS et plus précisément, s’intéresser aux conditions dans lesquelles une personne physique ou morale peut devenir membre d’un GCS.

Le groupement de coopération sanitaire est une personne morale à but non lucratif, créé par la loi du 24 avril 1996 portant réforme de l’hospitalisation publique et privée. L’ordonnance du 4 septembre 2003 portant notamment simplification de l’organisation et du fonctionnement du système de santé, a défini son régime juridique et ses missions (Article L.61331 et suivants du CSP).

Le groupement de coopération sanitaire de moyens a pour objet de faciliter, de développer ou d’améliorer l’activité de ses membres. Il peut être constitué pour :

• Organiser ou gérer des activités administratives, logistiques, techniques ou médico-techniques, d’enseignement ou de recherche pour le compte de ses membres.
• Réaliser ou gérer des équipements d’intérêt commun.
• Permettre les interventions communes de professionnels médicaux et non médicaux exerçant dans les établissements ou centres de santé, les hôpitaux des armées ou les autres éléments du service de santé des armées membres du groupement ainsi que des professionnels libéraux membres du groupement.
• Exploiter sur un site unique les autorisations détenues par un ou plusieurs de ses membres.

S’agissant de sa composition, il convient de se référer à l’article L.6133-2 I du Code de la santé publique.

Article L.6133-2 I : « I. – Sans préjudice des dispositions de l’article L. 6147-14, un groupement de coopération sanitaire de moyens peut être constitué par des établissements de santé publics ou privés, des établissements médico-sociaux mentionnés à l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles, des centres de santé et des maisons de santé, des personnes physiques ou morales exerçant une profession médicale à titre libéral. Il doit comprendre au moins un établissement de santé, sauf dans le cas prévu au deuxième alinéa de l’article L. 6133-7.

Des personnes physiques ou morales exerçant une profession libérale de santé autre que médicale et d’autres organismes concourant à l’activité du groupement peuvent être membres de ce groupement sur autorisation du directeur général de l’agence régionale de santé. »

Une personne physique ou morale qui poursuit un but lucratif en exerçant à titre principal une activité soit de fournisseur, de distributeur ou de fabricant de produit de santé, soit de prestataire de services ne peut être membre d’un groupement de coopération sanitaire.»

• Il pourrait y figurer implicitement en ce qu’il est parfois lui-même un établissement de santé. En un tel cas, le GCS gestionnaire peut parfaitement adhérer à un autre GCS à l’instar d’une association, d’une société civile de moyens, etc. En effet, la forme juridique de l’exploitant d’un établissement de santé est indifférente.
• Il peut entrer, en toute hypothèse, dans la catégorie des « organismes concourant à l’activité du groupement » visée par l’alinéa 2 du même article :
• Si le terme vague « d’organisme » ne fait l’objet d’aucune définition juridique, le dictionnaire Larousse le définit comme « un ensemble organisé ». Il est difficile de concevoir qu’un GCS ne réponde pas à cette qualification, ce dernier étant une personne morale (de droit public ou de droit privé), soumise à des règles spécifiques d’organisation et qui plus est, qui par sa nature sanitaire a toutes les chances de concourir aux soins même indirectement .
• A cet argument ajoutons qu’en principe s’applique l’adage latin «  Ubi lex non distinguit non distinguere debemus» selon lequel il est interdit de distinguer là où la loi ne distingue pas. L’interprète n’est pas autorisé à écarter l’application d’un texte conçu en termes généraux. Or, difficile là encore d’affirmer que l’alinéa 2 n’est pas rédigé en termes généraux. En employant le terme « organisme », le législateur a voulu englober toute sorte d’organisations sans distinguer parmi elles.
• Ainsi, le GCS étant un ensemble organisé, il peut être membre d’un autre GCS au titre de l’alinéa 2 de l’article L.6133-2. Cet alinéa a pour seul objet de soumettre à l’appréciation du directeur général de l’agence régionale de santé l’adhésion de certains organismes ou professionnels non visés mais non exclus par le premier alinéa de cet article.

Ainsi, si cette disposition ne prévoit pas explicitement l’adhésion d’un GCS à un GCS, elle ne l’interdit pas et la permet même via son alinéa 2. Les seuls éléments qui permettent de s’opposer à une telle adhésion relèvent du droit commun des groupements.

Le droit commun est très libéral en ce qui concerne les personnes pouvant appartenir à un groupement. Toute personne physique ou morale, française ou étrangère, 1°) animée d’un affectio societatis (i.e. volonté de s’associer), 2°) jouissant de la capacité de droit commun, 3°) exerçant une activité conforme l’objet du groupement (i.e. principe de spécialité), peut en devenir membre.

Dans le cas d’espèce, une interrogation peut surgir quant à la capacité civile d’un groupement de coopération sanitaire à devenir membre d’un groupement.

Bien que ce dernier bénéficie de la personnalité morale, ce qui lui confère des droits et obligations, sa personnalité juridique reste partielle. Contrairement à une société commerciale ou une association, qui disposent d’une personnalité morale complète (i.e. indépendante de ses membres), le groupement repose sur une notion particulière, celle du mandat. En conséquence, il agit uniquement au nom et pour le compte de ses membres, sans autonomie propre (Article 1989).

A ce titre, certains pourraient considérer que le GCS, ne peut pas devenir membre d’un autre groupement : cette action ne relevant pas de ses attributions. Il ne le pourrait que si tous ses membres manifestaient leur volonté d’intégrer le groupement. Or, cet obstacle n’est pas insurmontable : Il suffit que l’Assemblée générale du GCS décide à l’unanimité de participer à un groupement. Ainsi les représentants des membres, mandatés eux-mêmes à cet effet par leur structure auront manifesté leur intention . La seule limite que nous voyons est celle du principe de spécialité : Un GCS ne pourrait participer à un autre groupement dont l’objet ne serait pas directement ou indirectement lié à l’activité de ses membres.

Constatons également que s’agissant des GCSMS ou des GIE, leur capacité à être membre d’un autre groupement ne pose aucune difficulté :

• La doctrine affirme de manière régulière qu’un GIE peut être membre d’un GIE.
• Le 3 août 2007, une instruction ministérielle n°DGAS/5D/2007/309 relative à la mise en œuvre des GCSMS précise que « Le GCSMS étant un groupement de droit, il est admis qu’il puisse lui-même être membre d’un autre groupement de droit ou de fait ».

Ainsi, puisqu’aucun texte n’interdit formellement à un GCS de devenir membre d’un autre groupement, il faut considérer qu’un GCS dispose d’une personnalité juridique suffisamment complète pour l’autoriser, dans la limite des droits de ses membres et de son objet, à participer à un groupement.

D’ailleurs, certains GCS sont actuellement membres d’un autre groupement : le GCS clinique de Champagne est composé de quatre membres parmi lesquels on retrouve le GCS PATCS tandis que le GCS de l’hôpital privé de Chantilly est membre du GIE de Chantilly. Et que dire des GCS établissements de santé qui participent à des GCS centrales d’achat ? Et nous pourrions citer une multitude d’autres exemples…

Ainsi, affirmons-le sans détour : là où aucune règle n’interdit, doit souffler un vent de liberté. Non, il n’est pas interdit à un GCS de devenir membre d’un GCS.