RESPONSABILITÉ FINANCIÈRE DU GESTIONNAIRE PUBLIC : QUAND LE SAGE MONTRE LA LUNE, L’IDIOT REGARDE LE DOIGT

Entre optimisme naïf et inquiétude excessive, libre commentaire sur la mise en œuvre de la nouvelle responsabilité financière du gestionnaire public (RFGP) applicable depuis le 1^erjanvier 2023 aux gestionnaires publics, exception faite globalement des élus.  A remarquer plus particulièrement l’intérêt marqué par la Cour des comptes sur la notion de chaîne de décision financière impliquant désormais tous les acteurs. Premiers retours d’expérience sur la notion de préjudice significatif. Et renaissance annoncée de la protection fonctionnelle.

L’actualité sanitaire et médicosociale a récemment fait état de conclusions rutilantes qui se seraient dégagées des « premières assises nationales » organisées par un mastodonte international de l’audit au sujet du nouveau régime de responsabilité financière des gestionnaires publics entré en vigueur le 1^er janvier 2023.

[Pour une synthèse de la réforme de la responsabilité financière des gestionnaires publics, se reporter par exemple au document mis en ligne courant juillet 2022 par la Direction du Budget du Ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

Se reporter au présent blog en ce qu’il décrivait le projet d’Ordonnance relatif au régime de responsabilité financière des gestionnaires publics avant même sa publication.]

Non sans une certaine forme d’oxymore, d’aucuns veulent voir dans cette nouvelle RFGP de formidables « opportunités », réfutant toute « psychose » ou frilosité misérable alors que d’autres persistent à exprimer une forte « inquiétude » devant les effets secondaires d’une réforme sur le sens même de l’action publique, avec le risque de générer soit des inerties décisionnelles, soit des initiatives brutales propres dans les deux cas à satisfaire l’envie insatiable d’ouvrir son parapluie.

L’expression de ce sentiment troublant d’une « épée de Damoclès » a d’ailleurs trouvé un avocat inattendu en la personne du Ministre de l’intérieur. Le grand quotidien du soir restituait également dans cette même édition du 14 janvier 2026 les propos très alarmistes du Préfet de Seine-Saint-Denis devant l’Assemblée générale de l’Association du corps préfectoral du 18 décembre 2025 : « On nous demande d’expérimenter et d’être innovant. Mais d’un autre côté, il ne faut pas que notre responsabilité soit trop engagée » ; ainsi que ceux du Secrétaire Général de la Place Beauvau : « La réforme nous obsède » (Le Monde, « Finances publiques : les hauts fonctionnaires mis en cause bientôt mieux protégés », 14 janvier 2026).

De plus téméraires s’empressent alors de se référer aux déclarations se voulant rassurantes du Parquet Général de la Cour des comptes qui rappelait dans l’AJDA 2025 (p.785) que « [l]a RFGP ne vise pas certains gestionnaires plus que d’autres : contrairement à ce qui a pu être écrit ici où là, les hôpitaux ne représentent que 6% des affaires, la gestion de l’État n’en représente pas davantage. En réalité, toutes les catégories d’organismes publics sont concernées, et le Parquet veille, dans la mesure du possible, à préserver entre elles une forme d’équilibre » ou plus encore, dans une interview du 6 mai 2025, qu’ « il ne faut pas tomber dans l’irrationnel ! », preuve en est le récent classement d’une « affaire concernant de nombreuses irrégularités dans la rémunération de personnels soignants ou sein d’un hôpital ultramarin, considérant que les problèmes d’attractivité étaient presque insolubles et que le directeur faisait des efforts pour remettre de l’ordre » (cf. Achatpublic.info, 6 mai 2025).

Si le secret professionnel de l’avocat « d’ordre public, absolu, général et illimité dans le temps » (article 4 du décret du 30 juin 2023) ne permet pas de commenter l’allusion à cette récente affaire hospitalière classée sans suite, qu’il soit simplement fait observer ici combien il est toujours très éprouvant pour un ordonnateur (comme pour un comptable public d’ailleurs) de se trouver personnellement mis en cause, pendant les 18 à 24 mois que dure généralement une instruction, pour des faits relatifs à l’exercice de ses fonctions, bien souvent d’ailleurs sur son précédent poste, avec la difficulté certaine de rester mobilisé sur ses nouvelles fonctions.

[Rappelons que la réforme RFGP, tout en renforçant le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables a simultanément unifié leur régime de responsabilité. Si la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable a été supprimée (elle était en réalité très relative avec les remises gracieuses quasi-systématiquement accordées par l’autorité ministérielle), il faut bien comprendre que les amendes désormais susceptibles d’être prononcées ne sont plus rémissibles ni assurables !]

Il n’est nullement question de remettre en cause l’exigence fondamentale énoncée par l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 selon lequel « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ». Il faut en revanche s’interroger sur l’égalité de traitement procédural et l’effectivité des droits de la défense de l’ordonnateur.

Les justiciables relevant de la compétence juridictionnelle de la nouvelle Chambre du contentieux de la Cour des comptes ont globalement été maintenus à l’identique par l’Ordonnance n°2022-408 du 23 mars 2022. Ainsi, comme devant l’ancienne Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF), les fonctionnaires des établissements publics de santé et médicosociaux sont justiciables.

À l’inverse, sauf le cas particulier de l’infraction financière de l’article L.131-14 du Code des juridictions financières (CJF) relatif à l’inexécution d’une décision de Justice (voir par exemple : Cour des comptes, Ch. du Contentieux, 31 mai 2023, Commune d’Ajaccio, n°876), les élus locaux chargés de fonctions exécutives restent totalement exclus du champ des justiciables (soit environ 100.000 ordonnateurs).

Visiblement fondée sur la circonstance que la responsabilité des élus serait de nature « politique », la persistance de cette différence de traitement procédural focalisée sur les seuls fonctionnaires pose question : le principe de séparation des pouvoirs ne fait en effet absolument pas obstacle à ce qu’un élu réponde de ses agissements en Justice, notamment devant la redoutable et prestigieuse 32^ème Chambre correctionnelle du Tribunal judiciaire de Paris (dossiers PNF (Parquet National Financier)). Pourquoi priver la nouvelle Chambre du contentieux de la Cour des comptes d’une compétence juridictionnelle générale à l’égard de tous les ordonnateurs, au nom du principe d’égalité devant la loi ?  En quoi la suspicion d’une infraction financière commise par un élu mériterait-elle moins d’instruction que celle instruite à l’encontre d’un directeur d’établissement sanitaire ou médicosocial ?

D’autant que, et c’est bien là l’innovation jurisprudentielle la plus notable de la nouvelle Chambre du contentieux chargée de mettre en œuvre la nouvelle RFGP et d’interpréter les dix infractions énoncées par les articles L.131-9 à L.131-15 du CJF, tous les acteurs de la chaine de décision financière sont désormais exposés à titre personnel, plus seulement les cadres dirigeants et le comptable public mais aussi l’ensemble des agents ayant participé au processus décisionnel, y compris une attachée d’administration hospitalière (AAH) ou bien un secrétaire de Mairie, sans qu’y fassent obstacle le grade ou les fonctions d’exécution (voir pour illustrations : Cour des comptes, Ch. du Contentieux, 10 juillet 2023, Centre hospitalier Sainte-Marie à Marie-Galante (Guadeloupe), n°882 ; Cour des comptes, Ch. du Contentieux, Commune de Sainte-Eulalie-en-Born (Landes), n°40).

S’agissant de la nouvelle notion de « faute grave ayant causé un préjudice financier significatif » dont l’indétermination a déjà tant fait couler d’encre et préoccupé au plus haut point les gestionnaires hospitaliers et médicosociaux confrontés quotidiennement à l’injonction paradoxale entre d’un côté l’obligation légale d’assurer la continuité du service public malgré la raréfaction drastique de la ressource médicale et de l’autre côté le respect scrupuleux des contraintes réglementaires en matière de rémunérations, il n’est pas inutile de rappeler qu’elle ne trouve pas stricto sensu application à toutes les infractions mais uniquement à l’infraction de violation des règles en matière de recettes, de dépenses ou de gestion de biens (article L.131-9 du CJF) et à l’infraction de faute grave de gestion (article L.131-10 du CJF). Ainsi, l’infraction bien souvent associée d’octroi d’un avantage injustifié, direct ou indirect, accordé à soi-même ou à autrui (article L.131-12 du CJF) ne dépend pas nécessairement d’un critère de gravité tandis que la condition d’un préjudice a en réalité été abandonnée par le nouveau texte.

[Rappelons pour mémoire que la Fédération Hospitalière de France (FHF) a elle-même très fortement l’attention sur le risque de décorrélation de la nouvelle RFGP avec la réalité du fonctionnement des établissements de santé, dont les enjeux de continuité des soins sont bien différents de ceux d’une collectivité locale  (cf. Hospimédia, « Le nouveau régime de responsabilité des gestionnaires publics bouscule les hospitaliers », 24 février 2022).]

En revanche, il se confirme que la notion de préjudice financier significatif, lorsqu’elle trouve à s’appliquer, est interprétée de manière plutôt extensive par la Cour des comptes, c’est-à-dire en tenant compte du budget global de l’entité ou du service relevant de la responsabilité du justiciable, la jurisprudence disponible montrant qu’un préjudice oscillant entre 0,17% et 0,22% du chiffre d’affaires annuel moyen n’est pas significatif (voir en ce sens : Cour d’Appel Financière, 12 janvier 2024, Société Alpexpo, n°2024-01) à l’inverse d’un préjudice représentant selon les années de 36% à 50% (voir en ce sens : Cour des Comptes, Chambre du Contentieux, 24 novembre 2024, Caisse de Crédit Municipal de Bordeaux (CCMB), n°868). Il semble ainsi se confirmer que l’office du juge a vocation à se focaliser sur les cas d’une gravité avérée, conformément à la volonté initiale du législateur (article 168 de la loi n°2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022 ayant autorisé le Gouvernement à créer un régime juridictionnel unifié de RFGP par voie d’Ordonnance).

Il n’en demeure pas moins que la plus grande vigilance reste de mise car l’expérience montre que les ordonnateurs hospitaliers et médicosociaux peuvent rapidement être confrontés à des enjeux budgétaires non négligeables et sensiblement supérieurs à une valeur décimale après la virgule.

Or, la nouvelle cause exonératoire de responsabilité énoncée par l’article L.131-5 du CJF selon lequel « Le justiciable qui agit conformément aux instructions préalables de son supérieur hiérarchique et d’une personne habilitée n’est passible d’aucune sanction. La responsabilité du supérieur hiérarchique ou de la personne habilitée se substitue, dans ce cas, à la sienne. / Ces dispositions ne sont pas applicables dans le cas où l’instruction donnée est manifestement illégale et de nature à compromettre gravement un intérêt public. » ne semble pas encore avoir reçu une application lorsque les instructions ne sont pas véritablement explicites, comme cela est bien souvent le cas, tandis que la notion d’ « illégalité manifeste » reste indéterminée.

De même, la deuxième cause d’exonération, sans possibilité de transfert de responsabilité, telle que prévue par l’article L.131-6 du CJF selon lequel « Les justiciables ne sont passibles d’aucune sanction s’ils peuvent exciper : / 1° D’un ordre écrit préalable émanant d’une autorité [des membres du Gouvernement ou d’une autorité exécutive élue], dès lors que cette autorité a été dûment informée sur l’affaire ; / 2° D’une délibération préalable d’un organe délibérant d’une collectivité territoriale ou d’un groupement de collectivités territoriales mentionné à l’article L. 5111-1 du code général des collectivités territoriales, dès lors que cet organe délibérant a été dûment informé sur l’affaire et que cette délibération présente un lien direct avec celle-ci » n’apparait pas avoir été interprétée depuis l’entrée en vigueur de la nouvelle RFGP, étant précisé que le texte amendé impose désormais que l’ordre écrit soit préalable, tandis que les établissements publics de santé et médicosociaux ne semblent pas pouvoir bénéficier de la délibération d’un organe délibérant seulement prévue en faveur des collectivités locales.

Cette situation laisse donc persister un doute sur le véritable niveau de protection des ordonnateurs de terrain par les autorités de tutelle, ce que la Fédération Hospitalière de France (FHF) avait exprimé non sans perspicacité dès le stade du projet d’Ordonnance en 2022.

Ce faisant, s’il est d’ores et déjà perceptible que la connaissance acquise par les autorités de tutelle et la transparence à leur égard des ordonnateurs hospitaliers et médicosociaux revêtent assurément une importance particulière, il est plus que jamais essentiel de bien veiller à sauvegarder l’héritage jurisprudentiel particulièrement précieux de l’ancienne CDBF en ce qu’il a gravé dans le marbre les circonstances absolutoires de responsabilité de l’ordonnateur lorsqu’il est confronté à l’impérieuse nécessité de garantir la continuité du service public, en lien direct avec les autorité de tutelle.

Plus encore, contrairement à ce qui a pu être dit par ailleurs, il n’est pas impossible de considérer que ce nouveau régime de responsabilité de nature clairement répressive (puisqu’il s’agit de peines constituées d’amendes d’un montant maximal de six mois de rémunération) et sa nouvelle déclinaison prétorienne permettent de dégager l’exigence d’un élément intentionnel, au-delà de la seule matérialité des faits. D’ailleurs, le nouvel article L.131-16 du CJF ne désigne pas autre chose lorsqu’il énonce que les sanctions sont « proportionnées à la gravité des faits reprochés, à l’éventuelle réitération de pratiques prohibées et le cas échéant à l’importance du préjudice causé à l’organisme » tout en étant « déterminées individuellement pour chaque personne sanctionnée ».

[Amende d’un montant plafonné à un mois de rémunération pour les infractions spécifiques de l’articles L.131-13 du CJF (défaut de production des comptes, engagement d’une dépense sans en avoir le pouvoir et non-respect des règles en matière de contrôle budgétaire).]

Reste enfin à évoquer le sujet qui fâche, le « loupé de la réforme » selon les mots d’un représentant de la Direction générale des finances publiques (DGFIP). En supprimant brutalement toute protection fonctionnelle devant les magistrats financiers, la Note n°360/24/SG du 2 avril 2024 de la Secrétaire Générale du Gouvernement – quelque peu étonnement approuvée par l’arrêt N°497840 prononcé le 29 janvier 2025 du Conseil d’État – a considérablement ébranlé la confiance des ordonnateurs déjà très échaudés par une réforme aux contours incertains, menée tambour battant et sans débats parlementaires.

La Circulaire du Premier Ministre du 17 avril 2025 suggérant en lieu et place que « les agents se voient proposer un accompagnement par leur administration », « dispose[nt] des archives papier ou numériques de son service » ou « mobilise[nt] des ressources internes pour (…) fournir un appui juridique, technique ou humain dans la préparation de la défense » a alors totalement manqué sa cible, exacerbant au contraire les tensions autour de la nouvelle RFGP.

Tout conduisait à craindre que cette soudaine interdiction de protection fonctionnelle précipitait l’abandon des ordonnateurs, livrés à eux-mêmes, avec le risque évident qu’une jurisprudence s’installe sans combattants, sans le contrepoids d’une véritable défense.

C’est à l’occasion d’une Réponse à une Question écrite n°04927 du 29 mai 2025 du Sénateur de l’Ardèche que la Ministre de l’action et des comptes publics a alors concédé le 27 novembre 2025 que « Cette interprétation stricte de la loi [sur la protection fonctionnelle] suscite, il est vrai, des interrogations parmi les agents publics qui exercent des fonctions financières (agents des services de l’État, du secteur hospitalier et des collectivités locales). Dans ce contexte, une disposition législative pourrait étendre le bénéfice de la protection fonctionnelle aux personnes mises en cause devant la Cour des comptes, sauf naturellement en cas de faute détachable du service, et dans les conditions d’application générales de cette protection ».

Dans son édition précitée du 14 janvier 2026, le journal Le Monde a confirmé qu’une clarification législative était bien en cours d’instruction en ce sens, potentiellement à l’occasion du projet de loi de décentralisation.

Mais c’était sans compter sur la réaction un tantinet spartiate d’un ancien Procureur Général de la Cour des comptes, vent debout contre la prise en charge sur des fonds publics des frais de défense d’un gestionnaire public pour un mauvais usage de fonds publics, tout en estimant possible de « rembourser » les frais de défense à la condition toutefois que le mis en cause soit finalement… mis hors de cause.

Il faut véritablement espérer que cette position reste isolée tant un observateur avisé ne manquerait pas de faire observer qu’elle dénote une conception kafkaïenne de la présomption d’innocence et du droit à une défense effective.

Ainsi va le cortège tortueux de la responsabilité financière du gestionnaire public : quand le sage montre la lune, l’idiot regarde le doigt.