Service autonomie à domicile : rendez-vous en territoires inconnus

Article rédigé le 27 novembre 2023 par Me Nicolas Porte

La mise en place des nouveaux SAD mixtes « aide et soins » s’annonce délicate en ce qui concerne la définition de leurs zones d’intervention, dont la réglementation (article D 312-4 du CASF) impose qu’elle soit identique pour les deux types d’activité.
Un beau casse-tête en perspective pour les opérateurs et les autorités administratives (ARS et départements) qui vont devoir trouver, au cas par cas, la bonne formule afin d’assurer un déploiement optimal des SAD mixtes sans que cela n’entraîne une réduction de la couverture territoriale.

 

La mise en œuvre de la réforme des services autonomie à domicile s’annonce une tâche ardue à maints égards, notamment concernant les zones d’intervention des futurs SAD mixtes.
La nouvelle réglementation issue du décret n° 2023-608 du 13 juillet 2023, énonce en effet une règle intangible : la zone d’intervention du SAD doit être identique pour les activités d’aide et de soins.
Or, les ex-SAAD et les SSIAD ont aujourd’hui des zones d’intervention très hétérogènes et qui, dans nombreux cas, ne coïncident pas. Un beau casse-tête en perspective pour les services désireux de se rapprocher, mais aussi pour les autorités de tutelle qui vont devoir faire en sorte d’autoriser des SAD mixtes dont la zone d’intervention est conforme à la réglementation, sans pour autant que le respect de cette règle n’aboutisse à une réduction de la couverture territoriale.
De quels leviers juridiques disposent les ARS et les départements pour résoudre cette quadrature du cercle ?
C’est ce que nous allons voir.

 

1. Quelles modalités juridiques de reconfiguration des zones d’intervention des SAD existants ?

 

Le respect de la règle de l’unicité de la zone d’intervention nécessitera la plupart du temps de définir une zone d’intervention du SAD mixte qui ne coïncidera pas avec les zones d’intervention des services existants dont est issu le SAD, ce qui implique de reconfigurer lesdites zones.

Dans sa notice explicative du décret n°2023-608 du 13 juillet 2013, la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) expose plusieurs possibilités juridiques « identifiées comme mobilisables en l’état du droit ».

Une mise au point s’avère nécessaire. Si l’article 44 II de la LFSS pour 2022 instaure un mécanisme de novation des autorisations des ex-SAAD et SPASAD, lesquels « sont réputés autorisés en qualité de service autonomie à domicile (…) pour la durée de l’autorisation restant à courir » (cf. II B de l’article 44), il en va différemment des ex- SSIAD qui devront, d’ici au 30 juin 2025, déposer une demande d’autorisation en qualité de service autonomie à domicile aide et soin et conservent leur statut de SSIAD, dans  l’attente de la délivrance de cette autorisation (cf. article II C de l’article 44).  Par conséquent, les autorisations qui vont être délivrées aux ex-SSIAD seront de nouvelles autorisations, ce qui signifie juridiquement que les zones d’intervention mentionnées dans ces autorisations seront elles aussi nouvelles. Il ne s’agit pas, dans ce cas de figure, d’une redéfinition de la zone d’intervention de l’ex- SSIAD.

Qu’en est-il des ex-SAAD réputés autorisés en tant que SAD aide et qui souhaiteraient devenir des SAD mixtes ? En toute logique, l’extension de leur champ d’autorisation à l’activité de soins implique, comme pour les SSIAD, de déposer une demande d’autorisation de SAD mixte. Sur point, la DGCS, dans sa notice du 1^er février 2022 précise que les ex-SAAD devront simplement déposer « une demande de modification » de leur autorisation « dans les conditions prévues à l’article L 313-2 du CASF », ce qui signifie qu’il ne s’agit pas d’un simple changement important dans l’activité, l’installation, l’organisation, la direction ou le fonctionnement du service devant faire l’objet d’une information à l’autorité administrative en application de l’article L 313-1 aliéna 4 du CASF, mais bien d’une modification devant être expressément autorisée par l’ARS et le Conseil départemental.

L’adjonction d’une activité de soins à l’activité d’un SAD aide s’analyse selon nous comme une transformation du service médico-social, sans modification de la catégorie de bénéficiaire au sens de l’article L 313-1-1 II 3° du CASF [1], une telle opération devant être autorisée, sans qu’il soit nécessaire de recourir à la procédure d’appel à projets.

 

[1]. Article R 313-2-1 du CASF : « La transformation sans modification de la catégorie de bénéficiaires mentionnée au 3° du II de l’article L. 313-1-1 correspond à une modification des prestations dispensées ou des publics destinataires figurant à l’acte d’autorisation, sans que cette modification emporte un changement au regard de l’alinéa dont relève l’établissement ou le service parmi les 1° à 16° du I de l’article L. 312-1 »].

 

Pour en revenir aux solutions juridiques identifiées par la DGS, elles sont les suivantes :

 

• • « La réduction du territoire du SAD aide ou du SSIAD proposée par le porteur de projet, sur la base du territoire de l’activité réelle lorsque celui-ci est inférieur à la zone d’intervention autorisée (sans réduction du volume d’activité ni du chiffre d’affaires) ».

 

 

La DGCS semble ici identifier l’hypothèse dans laquelle le SAD aide ou le SSIAD exercent dans les faits leur activité sur une zone d’intervention plus restreinte que celle pour laquelle ils sont autorisés.

 

Le ministère n’envisage pas qu’un service souhaitant créer un SAD mixte puisse décider de réduire sa zone géographique alors qu’il est en capacité d’en assurer la couverture. Ce faisant, les pouvoirs publics veulent éviter que la réforme des services autonomie à domicile ne se traduise par une réduction de la couverture territoriale. C’est pourquoi, la DGCS invite les ARS et les conseils départementaux « à s’assurer que cette réduction territoriale ne génère pas de zone blanche et qu’elle soit cohérente avec les besoins de la population ».  Au-delà du cas particulier qui vient d’être évoqué, le risque de créer « des trous dans la raquette » existe pourtant bel et bien et l’on voit mal comment les autorités de tutelle pourraient s’opposer à une réduction du territoire d’intervention si le service demandeur n’a pas les moyens matériels et humains pour répondre aux besoins en aide et en soins.

 

• • La scission des autorisations. Selon la DGCS « Celle-ci permet de scinder une autorisation en deux ou plusieurs autorisations différentes ». La DGCS donne ainsi l’exemple d’un SAD aide disposant d’une autorisation sur l’ensemble d’un département et qui pourrait scinder cette autorisation afin de créer un SAD mixte avec un SSIAD. Ce SAD aide conserverait ainsi son autorisation sur la zone non couverte par le SAD mixte.

 

 

Si l’opération décrite par la DGCS semble tout à fait possible, elle ne peut en revanche être qualifiée de scission. La notion de scission d’une autorisation médico-sociale n’est inscrite nulle part dans le code de l’action sociale et des familles, ni ailleurs dans l’ordonnancement juridique. Une décision par laquelle les autorités compétentes décideraient de scinder une autorisation ne serait pas sans risques, car elle aurait de bonnes chances d’être annulée par le juge administratif, en cas de recours contentieux.  On ne peut dès lors que déconseiller aux acteurs du secteur d’accepter ce genre d’opération si elle devait leur être proposée.

 

En réalité, l’exemple donné par la DGCS consiste d’une part, à modifier l’autorisation du SAD aide, qui voit son territoire d’intervention réduit et d’autre part, à délivrer une autorisation de SAD mixte à la demande d’un SSIAD s’adjoignant les moyens du SAD aide sur zone d’intervention commune aux deux services.

 

• • L’augmentation de la zone d’intervention du SAD aide ou du SSIAD. L’option est ici de facture plus classique. De surcroît elle est plus en phase avec les ambitions de la réforme car elle induit une augmentation de la couverture territoriale, synonyme, en principe, d’une meilleure accessibilité des usagers aux services à domicile. L’élargissement de la zone d’intervention d’un service à domicile correspond à une extension du service au sens de l’article L 313-1-1 du CASF, lorsque cette extension s’accompagne d’une augmentation du nombre de places pour les SSIAD. Rappelons que la capacité d’accueil des ex- SAAD habilités à l’aide sociale est quant à elle exprimée uniquement en zone d’intervention (cf. article L 313-8-1 dernier alinéa du CASF).

 

 

Il reste que l’augmentation capacitaire des services ne sera possible que si les financements publics correspondants sont alloués par les autorités compétentes (ARS et départements). Sur ce point, afin d’accompagner le virage domiciliaire, les pouvoirs publics ont prévu dans la loi de financement de la sécurité sociale  pour 2022 la création de 25 000 places de SSIAD d’ici à 2030  à  hauteur d’un engagement de crédits de 400 M€  (cf. instruction n°DGCS/SD3A/CNSA/2023/111 du 10 juillet 2023 relative aux autorisation d’engagement de dépenses pour les centres de ressources territoriaux pour les personnes âgées et les services infirmiers à domicile).

 

2. Le conventionnement temporaire peut-il être un outil de convergence progressive des zones d’intervention ?

 

L’article 5 du décret du 13 juillet 2023 prévoit la possibilité pour les SSIAD d’obtenir une autorisation de SAD mixte constitué temporairement par convention avec un SAD aide pour une durée maximale de trois ans. L’objectif de cette disposition est d’accorder un temps supplémentaire aux acteurs pour préfigurer les SAD mixtes.

Au terme de ce délai, le SSIAD et le SAD aide devront avoir constitué une entité juridique unique, faute de quoi, l’autorisation sera frappée de caducité.

Cette phase temporaire permet aux deux services de partager une zone d’intervention commune tout en permettant au SAD aide de conserver son autorisation d’aide à domicile sur la zone d’intervention qu’il ne partage pas avec le SSIAD.

Qu’advient-il au terme de cette période de conventionnement ? Si l’entité juridique unique est constituée, l’autorisation de SAD mixte, portée initialement par le SSIAD, se trouve en quelque sorte consolidée et se poursuit, au moins jusqu’au terme de sa durée de validité (15 ans). Le SSIAD est ainsi définitivement transformé en SAD mixte. S’agissant du SAD aide, la constitution de l’entité juridique unique n’a pas pour effet de le faire mécaniquement disparaître puisque, rappelons-le, il est réputé autorisé en tant que SAD aide depuis le 30 juin 2023, par l’effet de la loi. Rien ne l’empêche par conséquent de poursuivre son activité, à condition bien sûr que l’amputation d’une partie (plus ou moins importante) de sa zone d’intervention ne lui soit pas fatale sur le plan économique.

In fine, on peut penser que la période contractuelle de trois ans pourrait surtout permettre aux SAD aide souhaitant poursuivre leur activité, à côté du SAD mixte dans lequel ils seront parties prenantes, de disposer du temps nécessaire pour consolider leurs zones d’intervention en se rapprochant d’autres acteurs de leur territoire.

Sous cet angle, le conventionnement temporaire apparait moins comme un outil de convergence que comme un facteur facilitant la recomposition des zones d’intervention à une échelle territoriale plus large.

 

3. La constitution de GCSMS territoriaux : une voie possible pour faciliter la recomposition de l’offre.

 

La réforme des services autonomie à domicile s’annonce délicate pour les acteurs du secteur et pour les pouvoirs publics, car les embûches sont nombreuses. La mise en place de zones d’intervention homogènes pour les futurs SAD mixtes, sans perte de couverture territoriale est l’une des inconnues de la délicate équation que constitue la recomposition du secteur de l’aide et du soin à domicile dans les prochaines années. Réunir au sein d’une même entité juridique des opérateurs aux statuts juridiques et aux territoires d’intervention parfois très différents, peut s’avérer une mission d’une complexité telle qu’elle décourage les bonnes volontés.

C’est pourquoi, nous pensons qu’il faut faciliter les rapprochements entre opérateurs en levant les contraintes juridiques inutiles. Celle de l’entité juridique unique obligatoirement titulaire de l’autorisation de SAD en est une, assurément.

Cette règle pourrait être assouplie sans pour autant qu’il faille renoncer aux objectifs de la réforme, à savoir proposer aux personnes en perte d’autonomie une offre de services à domicile complète, intégrée et homogène sur un même territoire.

Une modification du décret n°2023-608 du 13 juillet 2023 afin qu’il permette la constitution de services autonomie à domicile mixtes sous la forme de GCSMS exploitant les autorisations de ses membres pourrait, selon nous, faciliter la constitution de SAD territoriaux dans lesquels plusieurs opérateurs pourraient exploiter en commun une activité « aide et soins », tout en préservant l’identité de chacun d’eux.

Cette modification réglementaire s’avèrerait d’autant plus nécessaire si l’amendement n°1380 à la Proposition de loi « Mesures pour bâtir la société du bien vieillir en France », en cours de discussion au Parlement, devait être retenu dans le texte final. Cet amendement introduit en effet dans l’ordonnancement juridique un nouvel outil de coopération : le groupement territorial social et médico-social pour personnes âgées (GTSMS), qui prend la forme juridique d’un GCSMS et auquel pourront ou devront adhérer les services à domicile publics (selon leur forme juridique), notamment ceux gérés par des centres communaux ou intercommunaux d’action sociale.

Le projet de loi dispose que le GTSMS pourra « prévoir la détention ou l’exploitation par le groupement d’autorisations dans les conditions prévues au b du 3° de l’article L 312-7 », ces autorisations étant, selon la proposition de loi, « déléguées » au groupement.

Autrement dit, ce texte permet aux services autonomie à domicile publics intervenant auprès des personnes âgées de se constituer en entité juridique unique, à l’échelle d’un territoire, dans des conditions bien moins contraignantes que pour les SAD privés et/ou intervenant auprès des personnes handicapées, puisqu’ils ces services ne seront pas contraints de fusionner ou de renoncer à leurs autorisations médico-sociales, celles-ci pouvant simplement être confiées, pour leur exploitation, au GTSMS.

Ce faisant, le législateur va introduire – involontairement – une double distorsion entre les opérateurs selon leur statut juridique (public/privé) et le type de public qu’ils accompagnent (personnes âgées/personnes handicapées).

Le pouvoir réglementaire peut corriger cette anomalie sans qu’il soit besoin de remettre en cause l’économie générale du texte relatif au GTSMS.