Quel avenir pour les EHPAD publics territoriaux ?

Article rédigé le 02/03/2026 par Me Nicolas Porte

Les EHPAD territoriaux, comme les autres EHPAD, sont confrontés à des multiples difficultés, ainsi qu’à l’essoufflement du modèle de l’EHPAD maison de retraite médicalisée, qui apparaît aujourd’hui en grande partie obsolète. Dans ce contexte les communes et intercommunalités peuvent légitimement s’interroger sur la suite à donner à leurs actions en direction des personnes âgées. Faut-il céder les EHPAD, les cogérer, en déléguer la gestion…ou sortir du cadre en trouvant « son » modèle ?

Selon les données de la DREES, la France compte environ 7500 EHPAD représentant une capacité d’accueil de 615 000 lits. Plus d’un quart d’entre eux (2110, soit 27%) sont rattachés à une collectivité territoriale, soit directement gérés par un CCAS ou un CIAS, soit dotés du statut d’établissement public autonome.

Comme ceux relevant d’autres gestionnaires, les EHPAD territoriaux sont en proie à d’importantes difficultés, à la fois conjoncturelles (taux d’occupation en baisse, forte augmentation des dépenses de fonctionnement) et structurelles, principalement de trois ordres.

Des EHPAD en difficulté

Des difficultés économiques tout d’abord : selon l’AMF, cité par un rapport parlementaire récent,  85% des EHPAD gérés par un CCAS ou CIAS sont aujourd’hui en déficit.

Difficultés liées au bâti ensuite. Malgré les efforts de rénovation et de reconstruction, entrepris depuis plus de 20 ans, les locaux des EHPAD, conçus comme des lieux de soins impersonnels et peu spacieux, sont devenus inadaptés aux attentes des résidents qui veulent se sentir chez eux.

Difficultés de ressources humaines enfin. Les EHPAD sont confrontés à d’importantes difficultés de recrutement, dues à un déficit d’attractivité des métiers du grand âge.

Dans ce contexte, à l’approche des élections municipales, les maires et présidents d’intercommunalités, actuels et futurs, peuvent légitimement s’interroger sur le devenir de leurs EHPAD, d’autant que bien souvent, leurs collectivités gèrent aussi des services d’aide et/ou de soins à domicile, qui connaissent des difficultés semblables et sont engagés dans une réforme imposée qui remet en cause leur autonomie, voire leur existence.

Les communes doivent-elles continuer de gérer des EHPAD ? Et si oui comment ? Faut-il les céder, en confier la gestion à un tiers, ou les gérer en s’associant à d’autres opérateurs ? Ou ne faut-il pas tenter de réinventer au niveau local ce modèle à bout de souffle ?

Bien évidemment, il n’existe pas de réponses toutes faites et les élus devront chacun s’efforcer de trouver des solutions adaptées aux circonstances locales. Pour les y aider, cet article se propose de faire un tour d’horizon – non exhaustif – du champ des possibles.

Céder l’EHPAD à un repreneur

Parfois, la cession, c’est-à-dire le transfert de propriété de l’établissement (autorisation administrative et actifs d’exploitation), apparaît comme la seule solution pour assurer sa pérennité. C’est le cas par exemple lorsqu’un opérateur tiers est le seul en mesure de mettre fin à une gestion structurellement déficitaire et d’assumer les investissements nécessaires à la modernisation ou la reconstruction de l’établissement.

La cession par une commune ou par un établissement public qui lui est rattaché (qu’il s’agisse d’un CCAS ou d’un établissement public autonome) est possible en droit. Selon une jurisprudence bien établie, les collectivités territoriales peuvent supprimer à tout moment une activité de service public non obligatoire, les usagers n’ayant pas de droit acquis au maintien de ce service public (CE. 16 janvier 1991, n°116212, Fédération nationale des usagers des transports.  CE.18 mars 1977, CCI de la Rochelle n°97930, 9794 et 97941).

La création et la gestion d’EHPAD ne font pas partie des missions de service public obligatoirement dévolues aux communes. Il s’agit d’une mission exercée dans le cadre de l’action sociale facultative des communes. Ainsi, de la même manière qu’une commune peut décider de gérer ce type d’activités, elle peut y renoncer.

Pour autant, la suppression d’un service public facultatif ou le fait d’en confier l’exploitation à un autre opérateur ne relève pas du seul pouvoir discrétionnaire de la collectivité compétente, dont la décision doit répondre à une certaine rationalité et peut faire l’objet d’une contestation devant le juge administratif.

Elle doit, en toute logique, être justifiée par la nécessité d’assurer une meilleure satisfaction de l’intérêt général, ou de sauvegarder la pérennité et/ou la continuité du service rendu à la population, ce qui suppose que le service public supprimé et remplacé par une autre structure juridique n’était plus en mesure d’assumer ses missions de façon satisfaisante, voire était menacé dans son existence même.

La collectivité publique peut-elle choisir librement le repreneur « de gré à gré » ou doit-elle donner une publicité suffisante à son projet afin de recenser les offres potentielles et choisir, sur des critères objectifs, le candidat dont l’offre lui paraîtra la mieux appropriée ?

Sur ce point, observons que le code de l’action sociale et des familles n’impose au cédant pas d’autre obligation que de demander l’accord préalable de l’autorité administrative compétente.

Du reste, la jurisprudence administrative a reconnu le caractère régulier mais néanmoins facultatif de la procédure d’appel à manifestation d’intérêt, à laquelle ont recours la plupart des collectivités et autorités publiques lorsqu’elles souhaitent procéder, sur leur initiative, au transfert d’une activité sanitaire médico-sociale (CE. 5 oct. 2015, n°372470, Fédération APAJH).

Pour autant, on ne peut que recommander à la collectivité publique de mettre en concurrence les repreneurs potentiels afin d’éviter que son choix ne puisse être considéré comme portant atteinte au principe d’égalité et à la libre concurrence.

La cession pure et simple de l’EHPAD présente cependant un inconvénient majeur : la collectivité perd tout pouvoir de décision sur la gestion de l’établissement cédé, ce qui la prive d’un levier d’action important dans la conduite des politiques publiques en direction des personnes âgées.

Il peut donc être intéressant pour ellede conserver au moins une partie des prérogatives dans la gestion de l’établissement.

Plusieurs formes juridiques permettent à la commune de faire un pas de côté, tout en gardant un certain contrôle sur la gestion de l’EHPAD.

Gérer l’EHPAD sous une autre forme ou l’autonomiser.

Faire évoluer la forme juridique d’exploitation d’un EHPAD territorial peut répondre à plusieurs nécessités.  Sans prétendre à l’exhaustivité, citons quelques exemples. La collectivité souhaite confier la gestion de l’établissement à un autre opérateur, public ou privé, sans pour autant se départir de sa propriété, ou encore, elle a besoin de s’associer à un autre gestionnaire pour réaliser une opération de réhabilitation/ reconstruction, éventuellement couplée avec le regroupement de deux petits EHPAD sur un même site. Autre hypothèse, la collectivité souhaite reprendre un établissement implanté dans une autre commune, mais se heurte aux limites de la compétence territoriale de son CCAS.

Confier la gestion de l’EHPAD à un tiers dans le cadre d’une délégation de service public (DSP) : une solution aujourd’hui incertaine. 

L’article L.1411- 1 du code général des collectivités territoriales autorise expressément les collectivités territoriales, leurs groupements ou leurs établissements publics à confier la gestion d’un service public dont elles ont la responsabilité à un ou plusieurs opérateurs économiques par une convention de délégation de service public (laquelle relève de la catégorie des contrats de concession de services prévue à l’article L. 1121-3 du code de la commande publique).

Selon la jurisprudence, une maison de retraite dépendant d’une collectivité publique constitue un service public administratif (CE., 3 mars 1978, n°06079, Lecoq), de sorte que rien ne s’oppose à ce que la gestion d’un EHPAD communal puisse faire l’objet d’une délégation de service public.

La régularité de ce procédé a du reste été admise par le Conseil d’Etat (CE. 6 mai 1985, n°41589 et 41699, Eurolat), ainsi que par la doctrine administrative, en particulier celle des services du Premier ministre (Secrétariat général des affaires européennes), dont le Guide relatif à la gestion des services d’intérêt économique général (SIEG) indique que : « S’agissant des établissements hébergeant des personnes âgées dépendantes (EHPAD), le maire d’une commune a la faculté de confier la gestion de l’établissement autorisé par le président du conseil général par délégation de service public ou dans le cadre d’un marché public ».

Les contrats de délégation de service public doivent en principe faire l’objet d’une procédure de publicité préalable permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes.

La délégation de service public présente des avantages certains pour la personne publique.

Elle lui permet d’externaliser l’activité médico-sociale et ainsi de ne plus assumer les risques économiques liés à son exploitation. Selon le type de délégation, il peut être demandé au délégataire non seulement de gérer le service, mais également de réaliser les investissements nécessaires. La personne publique conserve néanmoins un droit de regard sur la gestion du service, dans la mesure où l’opérateur économique délégataire est tenu de rendre périodiquement compte de sa gestion, aussi bien sur le plan technique que financier.

La délégation de service public présente aussi l’avantage d’être temporaire et réversible.

La durée de la délégation est nécessairement limitée (). A l’expiration de la convention de DSP, la collectivité peut décider de conclure un nouveau contrat, le cas échéant avec le même délégataire, sous réserve du respect des règles de mise en concurrence, ou de reprendre la gestion du service en régie directe

En outre, la personne publique peut toujours mettre fin au contrat de DSP avant le terme prévu, à titre de sanction ou pour un motif d’intérêt général, à condition, dans ce dernier cas, d’indemniser le cocontractant évincé.

Le recours à la DSP dans le secteur médico-social pourrait toutefois être remis en cause par la position exprimée par le ministère de la santé dans une réponse à une question parlementaire du 14 décembre 2017, dans laquelle le ministère considère que le transfert de gestion d’un EHPAD par une collectivité territoriale doit nécessairement prendre la forme d’une cession d’autorisation :

« Le transfert par une collectivité territoriale ou un établissement public territorial de la gestion d’un établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), ou de tout autre type d’établissement ou service social ou médico-social (ESSM), quel que soit son mode de financement, constitue une cession d’autorisation au sens de l’article L. 313-1 du CASF et ne peut en aucun cas être considéré comme une délégation de service public (…)

Lorsqu’un centre communal ou intercommunal d’action sociale ne souhaite plus assurer la gestion d’un ESSM, ou lorsqu’une commune souhaite mettre fin à l’activité d’un de ses établissements publics ayant un tel objet, il doit organiser la cession de son autorisation ».

Cette position ministérielle, juridiquement discutable (voir notre article) n’a pour le moment pas été confirmée par la jurisprudence, mais si tel devait être le cas, le recours à la DSP s’en trouverait compromis, car la cession de l’autorisation d’exploitation, est antinomique avec la réversibilité de la DSP et avec le contrôle exercé par la personne publique sur le délégataire.

Cogérer l’EHPAD dans le cadre d’un GCSMS : une solution en devenir.

Le groupement de coopération sociale et médico-sociale (GCSMS) constitue un outil de coopération présentant la particularité de permettre, à travers la constitution d’une entité juridique tierce, l’exploitation en commun d’activités sociales ou médico-sociales, dans une logique de mise en commun de moyens, de partage des coûts et de codécision.

Le GCSMS constitue en effet le seul outil de coopération spécifique aux secteurs social et médico-social autorisé à détenir et/ou à exploiter pour le compte de ses membres une autorisation médico-sociale, telle qu’une autorisation d’EHPAD.

Le GCSMS est dit « titulaire d’autorisation » lorsqu’il détient en propre, l’autorisation qu’il exploite.

Il est en revanche uniquement « exploitant d’autorisation » lorsqu’il exploite pour le compte de ses membres, une autorisation dont ces derniers demeurent titulaires.

Le GCSMS présente plusieurs avantages pour une collectivité territoriale désireuse de coopérer avec d’autres gestionnaires.

La collectivité peut confier l’exploitation de son EHPAD à une structure tierce sans pour autant se départir de l’autorisation d’exploitation. Elle en conserve ainsi le contrôle juridique et continue en outre d’être associée à la gestion de l’établissement par le biais des organes de gouvernance du groupement (assemblée générale et administrateur).

Le GCSMS pouvant fonctionner grâce aux moyens matériels et humains mis à sa disposition par ses membres, la collectivité peut confier la gestion de l’EHPAD au GCSMS tout en conservant la propriété des actifs d’exploitation (immobilier, équipements) et en préservant le statut de ses personnels qui lui restent rattachés, aussi bien hiérarchiquement que pour la gestion de leur carrière et leur rémunération.

Autre avantage du GCSMS, sa compétence territoriale n’est pas contrainte (comme c’est le cas pour les CCAS et les CIAS) et il peut être titulaire ou exploitant de plusieurs autorisations médico-sociales différentes : EHPAD, résidence autonomie, service autonomie à domicile par exemple. Enfin, son objet social peut être multiple (exercice d’activités médico-sociales, interventions communes de professionnels, prestations pour le compte des membres, création de réseaux, coordination…), ce qui lui permet, par exemple, d’être établissement porteur d’un Centre de Ressources Territorial (CRT) ou encore d’assurer sous de multiples formes (à domicile et en établissement) l’accompagnement de personnes âgées sur un territoire.

Créer un établissement public autonome.

La gestion directe d’un EHPAD par un CCAS ou un CIAS peut poser difficulté du fait de leur compétence territoriale, par définition limitée au territoire de la commune ou de l’intercommunalité.

La transformation de l’EHPAD en établissement public autonome permet de résoudre cette difficulté en élargissant son champ de compétence territorial puisque les textes ne posent pas de prohibition générale d’accueillir des usagers extérieurs au territoire de rattachement. En outre, un établissement public autonome peut gérer diverses activités sociales et médico-sociales, dans la limite de ce que prévoit son acte constitutif, ce qui lui donne, par exemple, la possibilité de gérer un service autonomie à domicile.

La gestion par les centres communaux d’action sociale d’établissements et services sociaux et médico-sociaux étant une compétence facultative (article L .123-5 du CASF), un CCAS peut librement décider d’autonomiser la gestion d’un EHPAD non doté de la personnalité juridique.

La création d’un établissement autonome au sens des articles L. 315-9 et suivants du CASF, se traduit juridiquement par la création d’un établissement médico-social au sens d’entité juridique gestionnaire (article L 315-2 du CASF), ainsi que par le transfert concomitant de l’autorisation administrative d’exploitation selon le mécanisme de la cession d’autorisation, évoqué précédemment.

Le transfert de l’autorisation de fonctionner doit en principe s’accompagner du transfert des actifs servant à l’exploitation de l’établissement, mais en l’absence de dispositions législatives expresses en sens, ce transfert demeure facultatif et d’autres mécanismes juridiques peuvent être mobilisés, notamment pour les biens immobiliers (convention d’occupation du domaine public ou transfert de gestion).

L’impact RH de l’autonomisation d’un EHPAD géré en budget annexe d’un CCAS ou d’un CIAS est en revanche plus significatif, car les personnels des établissements médico-sociaux autonomes sont régis par le statut de la fonction publique hospitalière (cf. article 2 de loi n°86-33 du 9 janvier 1986 portant statutaires relatives à la fonction publique hospitalière), ce qui implique leur intégration dans ce statut ou le recours aux mécanismes du détachement ou de la mise à disposition statutaire.

La création de ce nouvel établissement public nécessitera une délibération du conseil d’administration du CCAS ou du CIAS (article R 123-20 du CASF), mais également des organes délibérant de la ou des communes de rattachement de l’établissement public (article R 315-1 du CASF).

L’autonomisation ne modifie en rien les prestations dispensées, la capacité installée ou les publics destinataires figurant dans l’acte d’autorisation.

En revanche, l’établissement public devra se doter d’instance propres (conseil d’administration, CVS, directeur, comptable public…) et deviendra l’entité juridique gestionnaire de l’établissement au sens de l’article L 315-2 du CASF.

La ou les communes dont est issu l’EHPAD conserveront un droit de regard sur la gestion de l’établissement par le biais du conseil d’administration dont elles seront membres de droit (article R 315-6 du CASF).

Enfin, notons que la création d’une entité juridique autonome permet en principe d’écarter la responsabilité juridique et financière de la collectivité dans la gestion de l’établissement.

Réinventer le modèle de l’EHPAD au niveau local ?

De l’avis général, le modèle traditionnel de l’EHPAD, conçu comme une maison de retraite médicalisée, est à bout de souffle.  Mobilisant par définition beaucoup de personnel (le taux moyen d’encadrement est d’environ 60%), l’EHPAD n’apporte qu’une réponse partielle aux besoins d’accompagnement des personnes âgées, en particulier pour celles en faible perte d’autonomie qui aspirent à rester à leur domicile.

Certes l’EHPAD sera toujours indispensable pour les personnes âgées les plus dépendantes, mais il peut – et doit – s’articuler avec d’autres types de réponses alternatives, car l’accroissement considérable  du nombre de personnes âgées en perte d’autonomie d’ici à 2050 (entre 600 000 et 1 million selon la DREES) nécessitera, à pratiques d’admission constantes, la création de quelque 365 000 places d’EHPAD supplémentaires, soit une augmentation  de 56% par rapport aux capacités actuelles (615 000 places), ainsi que le recrutement de 142 000 ETP d’aides-soignants supplémentaires.

Face à ce « mur de la dépendance », les EHPAD n’auront pas d’autre choix que de se spécialiser dans l’accueil des personnes les plus dépendantes (c’est-à-dire celles en GIR 1 et 2), lesquelles devraient être environ 415 000 en 2050 (+ 125 000 par rapport à 2021). Les personnes en plus faible perte d’autonomie (mais aussi probablement une partie de celles en GIR 1 et 2), pourront soit être prises en charge à leur domicile, soit intégrer des habitats dits intermédiaires (résidences autonomie, résidences services, habitats inclusifs…).

Dans ce contexte, la segmentation actuelle des catégories d’établissements et services dédiés aux personnes âgées (celles du 6° de l’article L 312-1 du CASF) apparaît de moins en moins pertinente et gagnerait à être assouplie, afin de faciliter la mise en place de réponses plurielles et coordonnées aux besoins des personnes âgées.

Les expérimentations « d’EHPAD hors les murs » et le déploiement progressif depuis 2022 des Centres de Ressources Territoriaux pour personnes âgées (CRT) (175 étaient installés au 31/12/2024), portés pour la plupart par des EHPAD, constituent une première étape vers ce nécessaire décloisonnement entre le domicile et l’établissement.

Mais sur certains territoires, singulièrement dans les communes rurales, l’EHPAD, peut aussi être pensé comme un pivot des politiques publiques locales en direction des personnes âgées, au-delà du strict champ médico-social. Les communes et intercommunalités ont naturellement un rôle à jouer dans la prise d’initiative, du fait leur clause de compétence générale et parce que les politiques en direction des personnes âgées s’insèrent dans un ensemble de politiques publiques (habitat, urbanisme, transports, culture…) qui nécessitent de fédérer de multiples acteurs (gestionnaires, financeurs, bailleurs sociaux, collectivités…).

L’EHPAD aujourd’hui n’a plus vocation à être un monde clos, mais au contraire à devenir un lieu ouvert sur la cité, connecté à la vie locale.  La création de « tiers-lieux » (qui peuvent recevoir une aide financière de la CNSA), à l’image de l’EHPAD intercommunal « La Seigneurie » à Pantin, qui a créé un café solidaire et d’un jardin partagéaccessibles à tous, participent à ce changement de paradigme. Qu’elles en soient ou non les gestionnaires, les communes sont indispensables pour permettre aux EHPAD de s’insérer dans la vie locale.

Un autre axe d’évolution, important des EHPAD consiste à organiser leur articulation avec d’autres formes d’habitats intermédiaires, que ceux-ci relèvent du champ médico-social, comme les résidences autonomie, ou du logement ordinaire, comme les habitats inclusifs, les résidences services ou encore les cohabitations intergénérationnelles.

La présence, sur le site même de l’EHPAD ou en proximité immédiate, d’autres types d’habitats pour seniors constitue une réponse aux besoins des personnes âgées autonomes ou faiblement dépendantes souhaitant vivre à domicile, sans pour autant se trouver isolées.  Elle peut être aussi une forme de réponse (certes, partielle) au manque de places en EHPAD. En effet, ces derniers accueillent aujourd’hui 6% (soit environ 40 000 résidents) de personnes autonomes (en GIR 5 ou 6), notamment des conjoints de résidents dépendants qui pourraient bénéficier d’autres formes d’habitats.

Le Centre Saint-Vincent de Lannouchen à Landivisiau (Finistère) qui combine sur le même site ou en proximité immédiate un EHPAD, deux résidences pour personnes âgées autonomes, un accueil de jour, une plateforme de répit et un service de portage de repas en est un bon exemple.

Certaines communes ont mis en place des dispositifs encore plus innovants, à l’image du CCAS de Saint -Apollinaire (Côte-d’Or) qui a créé, il y a maintenant plus de 25 ans un « îlot intergénérationnel », combinant un domicile protégé et un accueil de jour pour personnes Alzheimer, une petite unité de vie pour personnes âgées dépendantes, des logements sociaux intergénérationnels, ainsi que des lieux de vie et de structures de petite enfance.

Ces quelques exemples montrent la capacité des collectivités territoriales, le plus souvent en partenariat avec d’autres acteurs, à faire évoluer, voire à réinventer le modèle de l’EHPAD au niveau local.

Mais pour libérer cette capacité d’initiative, il faudrait que les collectivités puissent bénéficier d’un cadre juridique robuste qui protège leurs intérêts (principalement en termes financiers et de responsabilité) et permette, sans ingénierie juridique complexe, de fédérer des acteurs locaux de divers horizons (gestionnaires d’ESSMS, associations, bailleurs, financeurs publics et privés…) autour d’un projet commun piloté par un chef de file : la commune ou l’intercommunalité.

Conclusion.

Face au défi que représente le vieillissement de notre société, l’obsolescence de l’EHPAD oblige aujourd’hui à repenser le soutien à l’autonomie des personnes âgées par une approche plus transversale, consistant à mieux prendre en compte le phénomène dans les différentes politiques publiques et, comme le préconise un rapport interministériel de 2021, à adapter l’environnement, dans toutes ses dimensions, (bâti, mobilités, culture, urbanisme…) au vieillissement de la population.

Parce qu’elles sont l’un des principaux gestionnaires des établissements et services dédiés aux personnes âgées et parce qu’elles sont le premier échelon des politiques touchant à la vie quotidienne des citoyens, les communes et intercommunalités ont naturellement un rôle majeur à jouer dans cette mutation.

Les candidats aux élections municipales auront sans doute l’occasion d’exprimer leurs ambitions sur le sujet, en attendant qu’advienne – peut-être – une loi majeure sur le grand âge.