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Création du GTSMS
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CONTRIBUTIONS A LA CRÉATION DU GTSMS (PARTIE 1/2)

 

Article rédigé le 22 janvier 2024 par Me Laurine Jeune

La Proposition de loi « Mesures pour bâtir la société du bien vieillir en France » sera examinée les 30 et 31 janvier et 1er février au Sénat. Le Groupement territorial social et médico-social (« GTSMS ») en constitue l’une des mesures PHARE bien qu’elle ne figurât pas dans le texte originel. C’est en effet l’amendement n°1380 au texte de la commission des affaires sociales de l’Assemblée Nationale, adopté par l’Assemblée Nationale le 12 avril 2023, qui a introduit le GTSMS.

 

 

Inspiré du groupement hospitalier de territoire (« GHT »), le GTSMS se veut un outil de rationalisation des modes de gestion à destination des acteurs publics intervenant dans la prise en charge de nos ainés. A l’inverse de son homologue sanitaire, le GTSMS repose sur une personnalité morale ; à savoir le GCSMS auquel nous avions consacré un article au mois de septembre 2023.

Rappel

Le GTSMS doit assurer pour le compte de ses membres au moins une fonction parmi les fonctions suivantes :

  • La fonction système d’information : la convergence des systèmes d’information des membres et la mise en place d’un dossier de l’usager permettant une prise en charge coordonnée ;
  • La formation continue des personnels ;
  • La démarche qualité et la gestion des risques ;
  • La gestion des ressources humaines ;
  • La gestion des achats ;
  • La gestion budgétaire et financière ;
  • Les services techniques.

 

Il peut en outre exploiter des activités médico-sociales.

L’entrée en vigueur du GTSMS est prévue au 1er janvier 2025 avec une période transitoire de trois ans à compter de cette date pour permettre la mise en place des GTSMS étant précisé que dès le 1er janvier 2026 la liste des GTSMS devra être arrêtée dans chaque région par le directeur général de l’agence régionale de santé et les présidents des conseils départementaux.

L’objectif poursuivi est d’accélérer et renforcer les coopérations pour ainsi contribuer à pérenniser le service public dans le secteur de la personne âgée, comme en témoignent l’exposé sommaire de l’amendement et le compte-rendu de séance du 12 avril 2023.

Le mouvement impulsé par les auteurs du GTSMS est indispensable et même inexorable pour contribuer à la préservation d’une offre médico-sociale publique de qualité. Plusieurs acteurs n’ont d’ailleurs pas attendu le GTSMS pour trouver des solutions par la coopération.

Pour autant, nous identifions des points nécessitant une amélioration.

Aussi, nous avons souhaité proposer des évolutions pour que ce groupement tant attendu, permette la réalisation complète de restructurations utiles.

 

PROPOSITION N°1 : UN REGIME D’ADHESION UNIQUE ET FACULTATIF AU GTSMS POUR TOUS LES ACTEURS

Ce que prévoit la PPL :

La Proposition de loi opère des distinctions entre les différentes catégories de structures publiques gestionnaires d’EHPAD, de petites unités de vie, d’accueil de jours et de SAD.

En effet, il est prévu que :

« I. – Les établissements publics mentionnés aux I et II de l’article L. 313-12, les accueils de jour autonomes publics et les services à domicile publics mentionnés au 6° du I de l’article L. 312-1, à l’exception de ceux gérés par un centre communal ou intercommunal d’action sociale ou une collectivité territoriale, ont l’obligation d’adhérer :

1° À un groupement hospitalier de territoire mentionné à l’article L. 6132-1 du code de la santé publique ;

2° Ou à un groupement territorial social et médico-social pour personnes âgées prévu au présent article.

Les établissements publics mentionnés au IV ter de l’article L. 313-12, les accueils de jour autonomes publics et les services à domicile publics mentionnés au 6° du I de l’article L. 312-1 gérés par un centre communal ou intercommunal d’action sociale ou par une collectivité territoriale peuvent adhérer à un groupement, après approbation de leur organisme gestionnaire.

Les établissements publics mentionnés au IV ter de l’article L. 313-12, les accueils de jour autonomes publics et les services à domicile publics mentionnés au 6° du I de l’article L. 312-1 gérés par un établissement public de santé peuvent adhérer à un groupement territorial social et médico-social pour personnes âgées, après approbation dudit établissement public de santé. »

 

Il ressort de ces dispositions que les EHPAD publics (I de l’article L. 313-12 du code de l’action sociale et des familles), les petites unités de vie (II du même article), les accueils de jour et les SAD doivent à l’exception de ceux gérés par un CC(I)AS ou une collectivité territoriale, adhérer à un GHT ou à un GTSMS.

 

Lorsqu’un EHPAD (le IV ter de l’article L. 313-12 du code précité renvoie au I et au II donc aux EHPAD et petites unités de vie mais vise les personnes physiques ou morales gestionnaires d’EHPAD) ou un accueil de jour ou un SAD est géré par un CC(I)AS ou un établissement public de santé, le texte prévoit une simple faculté d’adhésion à :

  • un « groupement » pour établissements et services gérés par les CC(I)AS et collectivités territoriales ;
  • un GTSMS pour les établissements et services gérés par un établissement public de santé.

 

 

Les personnes publiques autonomes :

Seules les personnes publiques autonomes apparaissent contraintes d’adhérer à un GTSMS ou à un GHT.

Si le texte prévoit bien un choix entre GTSMS et GHT, relevons que l’exposé sommaire de l’amendement introduisant le GTSMS précise que l’objectif recherché est d’accélérer le mouvement de renforcement des coopérations en créant une obligation pour les EHPAD publics autonomes de coopérer dans le cadre d’un GTSMS.

Une adaptation du texte serait requise si telle est l’ambition du projet. En tout état de cause, laisser le choix d’adhérer à un GHT ou à un GTSMS n’a en droit aucun sens puisque ces deux outils ne reposent pas sur les mêmes mécanismes juridiques. Le GTSMS constitue un outil de coopération doté de la personnalité morale qui agit pour le compte de ses membres. Le GHT quant à lui fait l’objet d’une convention et repose sur des délégations de compétences au bénéfice de l’établissement support.

 

Les CC(I)AS et les collectivités territoriales :

S’agissant des collectivités territoriales et des CC(I)AS, la formulation retenue est source d’ambiguïté puisqu’elle prévoit que les établissements et services gérés par ces derniers peuvent adhérer à un « groupement » sans davantage de précision sur le groupement concerné : s’agit-il d’un GTSMS ou d’un GHT ? Il s’agit très probablement du GTSMS compte-tenu de son objet mais là encore, une précision textuelle serait nécessaire.

 

Les établissements publics de santé :

Les établissements et services médico-sociaux gérés par un établissement public de santé disposent également d’une faculté d’adhésion au GTSMS.

Comme nous avions pu le préciser dans un précédent article, il faut rappeler que tous les établissements publics de santé ont l’obligation d’adhérer à un GHT. En outre, les établissements et services-médico-sociaux gérés par eux ne disposent pas de personnalité morale propre.

Si nous comprenons l’idée des rapporteurs, les activités médico-sociales pourraient bénéficier d’un traitement particulier et sortir du giron des GHT. Mais c’est oublier que dans le cadre d’un GHT, les établissements publics de santé se départissent de plusieurs fonctions au bénéfice de l’établissement support, dont plusieurs rejoignent le champ de compétence du GTSMS (achats, système d’information, etc.).

Il sera donc difficile voire impossible pour un établissement public de santé d’adhérer pour ses services médico-sociaux dans un GTSMS sauf à adapter le texte de la Proposition de loi.

 

Et les autres gestionnaires ?

Par ailleurs, qu’en est-il des autres formes de gestionnaires publics (GCSMS, GCS, SIVU…etc.) ? Auront-ils l’obligation d’adhérer à un GTSMS ? De notre point de vue, une réponse affirmative s’impose.

 

Les dangers d’un traitement différencié des acteurs publics et d’une obligation de création :

Il est vrai que les différents gestionnaires publics précités n’obéissent pas aux mêmes règles de gouvernance, de tutelle et que leurs personnels relèvent de la fonction publique hospitalière ou territoriale.

Ces spécificités doivent-elles pour autant justifier une approche « deux poids, deux mesures » alors que le but poursuivi par les auteurs de l’amendement est précisément le développement et le renforcement des coopérations entre EHPAD publics ?

Dans le cadre des dossiers que nous accompagnons, nous constatons que ces acteurs publics, quel que soit leur statut, lorsqu’ils gèrent la même activité (EHPAD, petites unités de vie, accueil de jours, SAD) sont confrontés à des difficultés plurielles et identiques.

Deux principales difficultés peuvent être mises en exergue : une pénurie de ressources en personnel aussi bien encadrant que soignant et un manque de financement permettant de faire face aux charges et pour investir en particulier dans la rénovation ou la reconstruction du bâti.

Face à ces difficultés, des restructurations sont entreprises :

Plusieurs EHPAD publics autonomes faisant l’objet de direction commune, fusionnent.

Certains acteurs publics ont engagé des rapprochements se traduisant par la création de GCSMS pour partager des moyens et des projets et apporter une réponse coordonnée du grand âge.

De plus en plus d’établissements publics de santé s’interrogent sur l’opportunité d’autonomiser leurs activités médico-sociales. Peut-on sérieusement continuer à gérer tout à la fois des activités sanitaires et des activités médico-sociales ? La technicité croissante et la complexité de gestion rend l’exercice désormais particulièrement compliqué.

Cela conduit d’ailleurs certains, et de manière radicale, à entreprendre de se départir de leurs activités au profit de tiers y compris du secteur privé.

Le renforcement de la coopération à travers un GTSMS constituerait une première réponse utile aux difficultés des acteurs mais traiter différemment les personnes publiques autonomes des CC(I)AS et des établissements publics de santé conduirait à un morcellement des restructurations publiques et à conforter les acteurs dans leurs différences alors qu’ils œuvrent tous pour le service public.

Si « l’union fait la force », elle n’est opérante que si elle n’est pas subie.

Les discussions parlementaires relatives au GTSMS rappellent les difficultés rencontrées pour la mise en place des GHT et certains évoquent même « l’échec de la rationalisation que devaient mener les groupements hospitaliers de territoire ».

On peut également citer les difficultés inhérentes à la mise en place des SAD.

 

Proposition

Nous préconisons d’étendre la faculté d’adhésion au GTSMS à TOUS les acteurs, quel que soit leur statut : personne publique autonome, CC(I)AS, établissement public de santé.

 

 

D’autres propositions sont formulées par le cabinet dans la suite de l’article dédié à la création du GTSMS disponible juste ici. Nous vous proposons également de les découvrir en vous inscrivant à la newsletter dédiée au médico-social en suivant ce lien.

 

Me Laurine Jeune, avocate associée, a rejoint le Cabinet Houdart et Associés en janvier 2011.

Elle conseille et accompagne depuis plus de douze ans les acteurs du secteur de la santé et du médico-social, publics comme privés, dans leurs projets d’organisation ou de réorganisation de leurs activités :

- Coopération (GCS de moyens, GCS exploitant, GCS érigé en établissement, GCSMS, GCSMS exploitant, GIE, GIP, convention de coopération, co-construction,…etc.)
- Transfert partiel ou total d’activité (reprise d’activités entre établissements (privés vers public, public vers privé, privé/privé, public/public),
- Fusion (fusion d’association, fusion entre établissements),
- Délégation et mandat de gestion,
- GHT, etc.

Me Laurine Jeune intervient également en qualité de conseil juridique auprès des acteurs privés en matière de création et de fonctionnement de leurs structures (droit des associations, droit des fondations, droit des sociétés).

Enfin, elle intervient sur des problématiques juridiques spécifiquement liés à :

- la biologie médicale,
- la pharmacie hospitalière,
- l’imagerie médicale,
- aux activités logistiques (blanchisserie, restauration),
- ou encore à la recherche médicale.