GTSMS : LE PROJET DE DÉCRET DÉVOILÉ
Article rédigé le 02 juin 2025 Me Laurine Jeune et Me Laurent Houdart
Le décret relatif au Groupement Territorial Social et Médico-social (« GTSMS ») qu’on attendait est en gestation.
Sa version définitive devrait être révélée au tout début de la période estivale.
En attendant, nous avons pu prendre connaissance du projet de décret qui circule depuis quelques mois. Que peut-on en dire ? Les acteurs publics intervenant dans la prise en charge des personnes âgées et en particulier les EHPAD publics autonomes, y trouveront-ils les réponses aux questions qu’ils se posent pour mettre en œuvre ce nouvel outil de coopération ?
Bref rappel des ambitions du GTSMS
Le 1er janvier 2025 a marqué l’entrée en vigueur du nouveau dispositif du Groupement Territorial Social et Médico-Social (« GTSMS ») introduit par la loi du 8 avril 2024 dite « Bien Vieillir ».
A destination des structures publiques intervenant dans la prise en charge de nos aînés, le GTSMS a pour objet de « mettre en œuvre une stratégie commune d’accompagnement des personnes âgées dans une logique de parcours » et « de rationaliser les modes de gestion par une mise en commun de fonctions et d’expertises ».
Il prend la forme juridique d’un groupement de coopération sociale ou médico-sociale (« GCSMS ») aux termes de l’article L. 312-7-2 du code de l’action sociale et des familles.
Selon ses concepteurs, l’objectif de la création de ce nouveau groupement est d’accélérer et de renforcer les regroupements et les coopérations pour « contribuer à assurer la pérennité de services publics accessibles et coordonnés dans chaque territoire ».
Ainsi donc, le GTSMS se veut un outil de coopération efficace !
Le besoin de coopération n’est pas nouveau. D’ailleurs, plusieurs acteurs n’ont pas attendu le GTSMS pour formaliser des coopérations à travers notamment la constitution de GCSMS. Mais force est d’admettre que ce type coopération s’est peu développé avec seulement 11 % d’EHPAD qui déclaraient en 2021 faire partie d’un GCSMS et plusieurs de ces groupements sont longtemps restés des espaces de dialogue et de coordination. Les raisons sont plurielles : interrogations quant à son intérêt, besoin de clarification textuelle…etc.
Mais les établissements apparaissent désormais prêts à s’inscrire dans une nouvelle dynamique et à se saisir de nouveaux outils pour faire face ensemble à leurs nombreux enjeux. Pourvu que le GTSMS leur offre les moyens de constituer une réelle coopération dans laquelle chacun s’y retrouve.
Le projet de décret est-il à la hauteur de cette ambition ?
Adhésions et exemptions
On rappellera utilement qu’au regard de la loi,
- DOIVENT adhérer à un GTSMS (ou à un GHT) : les structures publiques autonomes (EHPAD, petites unités de vie…etc.)
- PEUVENT adhérer les établissements et services du secteur de la personnes âgée gérés par des centres communaux ou intercommunaux d’action sociale (« CC/IAS ») ou des centres hospitaliers, ainsi que certains établissements publics autonomes intervenants dans le secteur du handicap.
Pour les établissements concernés par l’obligation d’adhésion, la loi a prévu des dérogations accordées par le directeur général de l’ARS :
- Réalisation d’une fusion de plusieurs établissements publics,
- Spécificité dans l’offre départementale d’accompagnement des personnes âgées.
Le projet de décret apporte plusieurs précisions :
Certains ont pu s’émouvoir de l’absence du conseil départemental dans le choix d’accorder ou non des dérogations, le projet de décret chercherait à corriger cette omission en prévoyant un « avis » du président du conseil départemental.
Plus intéressant encore, le projet de décret ajouterait un nouveau cas de dérogation à l’obligation d’adhésion à un GTSMS (ou à un GHT) : les établissements publics membres d’un GCSMS « particulièrement intégré et ayant un ou plusieurs membres de statut privé ».
Voilà qui est surprenant. Comment le décret peut-il rajouter à la loi ? Il y a uniquement deux dérogations. Ce serait illégal. Nous aurions pu comprendre l’intérêt d’apporter une précision à la seconde dérogation et ce que l’on entend par « spécificité départementale ». Mais le texte du projet de décret évoque sans ambiguïté qu’il s’agit d’une autre dérogation : « Ces dérogations peuvent également être accordées aux établissements publics … ».
Quoi qu’il en soit, le flou de la notion de « particulièrement intégré » laisse à penser que la dérogation relèvera in fine de la libre appréciation du directeur général de l’ARS.
En outre, exiger la participation d’un opérateur privé écarterait les GCSMS composés avec uniquement des EHPAD hospitaliers ou des CC/IAS. Faudra-t-il les supprimer alors qu’ils démontrent leur efficacité au motif qu’il n’y a pas d’opérateur privé ?
A ce stade, nous pouvons en conclure deux points :
- L’efficience de la coopération est le pilier de la réforme et n’est pas effacé par la constitution quel qu’en soit le prix d’une nouvelle personne morale ;
- Le rôle du directeur général d’ARS est conforté et il appréciera cas par cas l’acceptabilité de la seconde dérogation.
- La « troisième dérogation » doit être revue impérativement car tout à la fois illégale et trop restrictive en exigeant la participation d’un opérateur privé.
Création du GTSMS et détermination du territoire : qui décide vraiment ?
A priori, en se fondant sur le II de l’article L. 312-7-2 du code de l’action sociale et des familles, le choix du territoire relèverait des établissements eux-mêmes puisque le GTSMS « est constitué à l’initiative des établissements et des services » et le « territoire d’implantation choisi par le groupement lui permet d’assurer une réponse de proximité aux besoins des personnes âgées et de mettre en œuvre un parcours coordonné des personnes âgées accompagnées. »
Cependant, il ne faut pas oublier le rôle des tutelles auxquelles incombent légalement d’arrêter au terme de la première année d’entrée en vigueur du dispositif – donc avant la fin de cette année – la liste des GTSMS.
A cet égard, il se dit que certaines tutelles favoriseraient des GTSMS départementaux.
Nonobstant les interrogations qui surgissent quant à la (in)compatibilité d’une telle délimitation territoriale avec l’efficacité d’une coopération, certains ont pu se demander si cette position ne viserait qu’à réduire le nombre de groupements pour simplifier le processus de validation et de gestion administrative.
Outre que ce serait contraire à l’esprit de la loi, n’aurait-on pas tirer les enseignements de la création « forcée » des GHT dont la délimitation territoriale a été trop souvent imposée par les agences ? Nous en voyons les effets aujourd’hui et le nombre de cas ou les groupements sont en réalité des coquilles administratives sans dynamique, voire le lieu de dissensions et parfois de scissions ?
Nos craintes sont renforcées par la multiplication des autorités administratives dans le projet de décret.
En effet, la future composition d’un GTSMS serait également soumise à l’avis du directeur départemental ou régional des finances publiques territorialement compétent !
A cela, le projet de décret introduirait une procédure complexe de création et de transmission de la convention constitutive du GTSMS avec un possible compétence préfet / directeur général d’ARS / président du conseil départemental.
A la différence des groupements hospitaliers de territoire qui relèvent de la seule tutelle des ARS, les futurs GTSMS relèveraient non pas d’une autorité administrative mais désormais de quatre !
- De l’ARS pour la participation des établissements publics de santé gestionnaire d’EHPAD, pour la vérification de la conformité du GTSMS au PRS (plan régional de santé) et pour l’approbation de la convention constitutive du groupement ;
- Du Département pour les autorisations d’EHPAD autonomes et donne son avis sur la constitution des GCSMS ;
- Du préfet de département pour l’approbation de la convention constitutive lorsqu’elle lui est soumise et à défaut, il présente ses observations à l’ARS ;
- Et désormais du directeur départemental ou régional des finances publiques !
Certains GTSMS auront-ils moins de membres que d’autorités administratives qui telles des fées autour du berceau de la princesse, vont se pencher sur la constitution du GTSMS !
Objet des GTSMS : quelques clarifications
Disons-le d’emblée, le projet de décret apporterait peu de précision sur les modalités de mutualisation des fonctions fixées par la loi et dont une au moins doit être assurée par le GTSMS pour le compte de ses membres (pour mémoire : la fonction système d’information, la formation continue des personnels, la démarche qualité et la gestion des risques, la gestion des ressources humaines, la gestion des achats, la gestion budgétaire et financière, les services techniques).
Est-ce un bien, est-ce un mal ? Il est souvent être de bon aloi de laisser la main aux membres pour définir les modalités de leurs mutualisations dans la convention constitutive et le règlement intérieur de leur groupement. Pour autant, certains items tels que les marchés publics, la formation continue ou encore la GRH mériteraient des précisions pour que les établissements ne se heurtent pas aux dispositions qui régissent le droit de la commande publique et le droit de la fonction publique.
On attendra donc un second décret qui serait annoncé pour la rentrée pour en savoir davantage.
Si nous réservons notre analyse à la version finale des différents décrets, nous pouvons néanmoins relever que le projet de décret est particulièrement fourni s’agissant de l’organisation budgétaire et comptable : fixation dès la convention constitutive des clés de répartition des charges mutualisées, possibilité d’un suivi extracomptable, droit de regard voire d’approbation du budget prévisionnel par les autorités de tutelle selon l’objet du groupement, possibilité de présenter un déficit prévisionnel compatible avec le PGFP…etc.
On formulera ici plusieurs premières observations :
- Se pose jusqu’à présent la question de l’adaptation de la nomenclature budgétaire et comptable des ESSMS lorsqu’un GCSMS gère à la fois des activités support et des activités sociales ou médico-sociales. En effet, elle paraît peu apte à décrire dans sa globalité l’activité du groupement qui nécessite de fixer et de suivre des budgets par objectifs, sans contamination possible entre les différentes activités.
Les nouvelles dispositions permettront-elles de débloquer les choses à l’échelle d’un GTSMS ? On peut le penser.
- Reste la question de la responsabilité aux dettes qui ne semble pas tout à fait réglée.
Actuellement, dans un GCSMS, les membres engagent leur responsabilité à proportion de leurs droits sociaux. Ils sont donc totalement tributaires des règles de détermination des droits sociaux fixés par la convention constitutive. En application de l’article R. 312-194-12 du code de l’action sociale et des familles, les droits sociaux sont obligatoirement proportionnels aux apports au capital ou aux participations aux charges.
Cette responsabilité peut être particulièrement bloquante au sein des GCSMS qui gèrent plusieurs activités. En effet, lorsque les membres choisissent de faire appel au GCSMS que pour une partie de activités, ils restent tenus, à proportion de leurs droits sociaux, de l’ensemble des dettes du GCSMS y compris celles générées par les activités dont ils ne bénéficient pas.
Pourquoi ne pas laisser le soin aux membres d’un GCSMS en particulier s’il porte un GTSMS, de définir dans la convention constitutive les règles de responsabilité aux dettes à l’instar du GCS ?
Enfin, le projet de décret mettrait en place une procédure d’autorisation du dispositif de la mise en commun des disponibilités auquel nous avions consacré un article il y a quelque mois (à retrouver ici).
Gouvernance des GTSMS
Instances du GTSMS vs instances des membres
L’un des risques est la superposition des gouvernances des établissements membres avec celle du groupement notamment en cas de transfert de la gestion d’autorisation ou de fonction.
Comment régler cela ?
Le projet de décret renvoie à la convention constitutive du GTSMS c’est-à-dire à la responsabilité des membres de décider du mode de gouvernance et en particulier de l’articulation entre l’assemblée générale du groupement et les instances délibératives de chaque membre ou encore entre le directeur du groupement et les directeurs des établissements-membres.
Les membres disposeraient donc de la plus grande liberté.
Détermination de l’équilibre des pouvoirs entre les membres
Un autre enjeu est celui de l’équilibre des pouvoirs : comment les établissements prendront-ils les décisions ?
Le projet de décret ne serait pas totalement finalisé sur ce point.
Assemblée générale
A priori, les décisions relèveraient bien de l’assemblée générale qui resterait donc l’instance souveraine comme dans tout GCSMS.
Représentants des établissements
Chaque membre serait représenté par son directeur et le président du conseil d’administration ou de l’organe qui assure cette fonction.
Une place serait par ailleurs réservée aux représentants des usagers et de leurs familles ainsi que des personnels, qui seraient regroupés au sein de collèges consultatifs.
Certains directeurs d’EHPAD publics autonomes s’inquiètent de devoir partager la prise de décision avec le président du conseil d’administration qui, au terme de l’article L. 315-10 du code de l’action sociale et des familles est le maire pour un établissement communal [le président du conseil départemental pour un établissement départemental et le président de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale pour un établissement intercommunal].
Si on imagine mal comment ne pas garantir une place au président du conseil d’administration, notons toutefois que c’est bien le membre, en tant que personne morale, qui vote et non chaque représentant, personne physique.
Répartition des droits de vote
Concernant la répartition des droits de vote et des règles de majorité, la répartition égalitaire des droits ne doit pas devenir la règle ! Et de d’autant plus que tous les membres ne participeront pas nécessairement à toutes les activités du GTSMS ce qui oblige à adapter la gouvernance. Il est essentiel, pour ne pas dire impératif, que les membres construisent eux-mêmes la gouvernance qu’ils entendent mettre en place.
Espérons que la version finalisée du décret optera pour une libre répartition des droits.
Président de l’assemblée générale
L’assemblée générale du GTSMS devrait être présidée « par roulement », par le président du conseil d’administration ou de l’organe qui assure ces fonctions, de l’un des membres.
Le projet de décret introduirait ici une nouveauté puisque la présidence de l’assemblée générale d’un GCSMS est en principe dévolue à l’administrateur sauf dispositions contraires (cf. article R. 312-194-20 du code de l’action sociale et des familles).
Le pouvoir règlementaire aurait ainsi voulu ménager le système de présidence du GCSMS avec celui du GTSMS en conférant une place particulière aux élus.
Si l’on comprend l’objectif, la rédaction mériterait d’être revue.
D’une part pour clarifier la notion de « par roulement ».
D’autre part et surtout car elle créerait de la confusion en octroyant une voix prépondérante au président en cas de partage égal des voix. Ce mécanisme rappelle celui fréquemment usité dans les associations de loi 1901 mais ne fonctionne pas pour les GTSMS qui prennent la forme d’un GCSMS. En effet, pour ces groupements, l’assemblée générale se compose des membres du groupement. Ce sont bien les membres qui disposent de droits sociaux (droits de vote) et non chaque représentant.
Avec la rédaction actuelle, le projet de décret confierait à une personne physique, une voix prépondérante par rapport aux autres établissements.
Accorder aux présidents des conseils d’administration ou organes délibérants la présidence de l’assemblée générale est possible mais sans pouvoir car c’est le directeur qui représente son établissement dans tous les actes de la vie civile.
Directeur du GTSMS
Le projet de décret resterait relativement taiseux sur ce point et ne clarifierait pas s’il se substitue à la fonction d’administrateur qui existe au sein des GCSMS.
Considérant leurs compétences, on voit mal comment ces deux fonctions ne seront pas assurées par la même personne.
On peut déduire que ce qu’on nomme directeur c’est bien l’administrateur.
En tout état de cause, et pour conserver l’esprit de toute coopération, le directeur devrait, à l’instar de tout administrateur de GCSMS, rester un organe exécutif qui rend compte à l’assemblée générale et, partant, à l’ensemble des établissements membres.
Là encore, on peut imaginer que les membres pourront affiner les contours de ses compétences dans les actes constitutifs du GTSMS.
Certes, ce premier état du projet de décret requiert très certainement des améliorations nécessaires. Selon l’adage que le diable est dans le détail ; à trop vouloir ménager les uns et les autres et tout prévoir, le risque est celui de créer une usine à gaz et de perdre l’essence même de la réforme qui est d’encourager et de faciliter la coordination et la coopération entre les acteurs du secteur médico-social.
Quoi qu’il en soit, ce décret est fondamental, attendu par nombre d’opérateurs, on ne peut que saluer l’orientation apportée par ses rédacteurs de confier aux membres de déterminer les règles de fonctionnement et d’organisation de la convention constitutive du GTSMS.
En faisant confiance aux acteurs du terrain et en les responsabilisant, on contribue à son succès.
Formons le vœu que toutes ses fées qui viennent se pencher sur son berceau ne lui enlèvent pas cette liberté gage de sa réussite.
Me Laurine Jeune, avocate associée, a rejoint le Cabinet Houdart et Associés en janvier 2011.
Elle conseille et accompagne depuis plus de douze ans les acteurs du secteur de la santé et du médico-social, publics comme privés, dans leurs projets d’organisation ou de réorganisation de leurs activités :
- Coopération (GCS de moyens, GCS exploitant, GCS érigé en établissement, GCSMS, GCSMS exploitant, GIE, GIP, convention de coopération, co-construction,…etc.)
- Transfert partiel ou total d’activité (reprise d’activités entre établissements (privés vers public, public vers privé, privé/privé, public/public),
- Fusion (fusion d’association, fusion entre établissements),
- Délégation et mandat de gestion,
- GHT, etc.
Me Laurine Jeune intervient également en qualité de conseil juridique auprès des acteurs privés en matière de création et de fonctionnement de leurs structures (droit des associations, droit des fondations, droit des sociétés).
Enfin, elle intervient sur des problématiques juridiques spécifiquement liés à :
- la biologie médicale,
- la pharmacie hospitalière,
- l’imagerie médicale,
- aux activités logistiques (blanchisserie, restauration),
- ou encore à la recherche médicale.
Fondateur du Cabinet Houdart et Associés en 1987, Laurent Houdart assiste, conseille et représente nombres d’opérateurs publics comme privés au sein du monde sanitaire et médico-social depuis plus de 20 ans.
Après avoir contribué à l’émergence d’un « Droit de la coopération sanitaire et médico-sociale », il consacre aujourd’hui une part importante de son activité à l’accompagnement des établissements de santé publics comme privés dans la restructuration de l’offre de soins (fusions, transferts partiel d’activité, coopération publique & privé, …).
Expert juridique reconnu dans le secteur sanitaire comme médico-social, il est régulièrement saisi pour des missions spécifiques sur des projets et ou opérations complexes (Ministère de la santé, Ministère des affaires étrangères, Fédération hospitalière de France, AP-HM,…).
Il ne délaisse pas pour autant son activité plaidante et représente les établissements publics de santé à l’occasion d’affaires pénales à résonance nationale.
Souhaitant apporter son expérience au monde associatif et plus particulièrement aux personnes en situation de fragilité, il est depuis 2015 Président de la Fédération des luttes contre la maltraitance qui regroupe 1200 bénévoles et 55 centres et reçoit plus de 33000 appels par an.