LE DIRECTEUR DU GTSMS : QUI, QUOI, COMMENT ?

La loi dite « Bien Vieillir » du 8 avril 2024 a créé le groupement territorial social et médico-social (« GTSMS »), nouvel outil de coopération à destination des établissements médico-sociaux publics intervenant dans la prise en charge des personnes âgées

Alors que les dispositions légales sont entrées en vigueur le 1^er janvier 2025, les textes règlementaires correspondants se sont fait attendre.

Avec la publication le 30 décembre 2025 d’un premier décret (décret n° 2025-1394 du 29 décembre 2025) et en attendant une instruction ministérielle qui serait prévue pour la fin du mois de février 2026, nous avons souhaité faire le point sur le directeur du GTSMS, qui interroge et fait débat.

L’article L. 312-7-2 du code de l’action sociale et des familles (« CASF ») prévoit en son III que le « groupement territorial social et médico-social prend la forme juridique d’un groupement de coopération sociale ou médico-sociale défini à l’article L. 312-7 du présent code ».

On rappellera utilement qu’en principe, un GCSMS est administré par un administrateur, organe exécutif des décisions de l’assemblée générale des membres :

Article R. 312-194-23 du CASF :

« Les groupements de coopération sociale ou médico-sociale sont administrés par un administrateur élu en leur sein par l’assemblée générale parmi les personnes physiques ou les représentants des personnes morales, membres du groupement.

L’administrateur est nommé pour une durée de trois ans renouvelable. Il est révocable à tout moment par l’assemblée générale.

Le mandat d’administrateur est exercé gratuitement. Toutefois, des indemnités de mission peuvent lui être attribuées dans les conditions déterminées par l’assemblée générale. Lorsque l’administrateur exerce une activité libérale, l’assemblée peut, en outre, lui allouer une indemnité forfaitaire pour tenir compte de la réduction d’activité professionnelle justifiée par l’exercice de son mandat.

L’administrateur prépare et exécute les décisions de l’assemblée générale. Il représente le groupement dans tous les actes de la vie civile et en justice. Dans les rapports avec les tiers, il engage le groupement pour tout acte entrant dans l’objet de ce dernier.

Il assure l’exécution du budget adopté par l’assemblée générale, et il a la qualité d’ordonnateur des recettes et des dépenses lorsque le groupement est soumis aux règles de la comptabilité publique. »

L’article L. 312-7-5 du CASF prévoit quant à lui que le GTSMS est « est dirigé par un directeur d’établissement sanitaire, social ou médico-social ».

Là où les dispositions légales pouvaient interroger sur la coexistence d’une part d’un administrateur du GCSMS et d’autre part d’un directeur du GTSMS – ce qui aurait posé d’innombrables difficultés de gouvernance – le décret du 29 décembre 2025 a tranché.

Le GTSMS est dirigé par un directeur.

S’agit-il là d’un simple changement de dénomination ou bien le directeur bénéficiera-t-il de compétences particulières laissant à penser, comme certains le redoutent, qu’il deviendra un « supradirecteur », chef de fil des directeurs des établissements membres ?

Pour répondre à cette question, examinons de plus près ses compétences :

L’article L. 312-5-7 du CASF précité précise que le directeur assure les fonctions suivantes :

• coordonne les fonctions exercées par le groupement pour le compte de ses membres et représente le groupement.
• élabore le budget du groupement, qui est approuvé par l’assemblée générale.
• recrute les agents fonctionnaires et contractuels affectés au groupement.

Le directeur du GTSMS est l’organe exécutif du groupement et l’exécutif de la coopération entre les membres.

En application de l’article L. 312-5-7 du CASF :

• le directeur « coordonne les fonctions exercées par le groupement pour le compte de ses membres ». C’est donc dans le strict respect des fonctions que les membres confient au GTSMS que le directeur agit.
• il « élabore le budget du groupement, qui est approuvé par l’assemblée générale. » Ce sont donc les membres à travers l’assemblée générale et selon une gouvernance qu’ils définissent, qui décident du budget du groupement.
• le directeur « recrute les agents fonctionnaires et contractuels affectés au groupement ». Ce « recrutement » ne peut à notre sens intervenir que dans l’épure de ce qui a été budgétisé et donc décidé par les membres.

Le décret du 29 décembre 2025 quant à lui exclut du corpus juridique applicable au GTSMS, les dispositions règlementaires du GCSMS relatives à la désignation et au mandat de l’administrateur (cf. article R. 312-196-26 du code de l’action sociale et des familles). Le directeur de GTSMS fait en effet l’objet d’une procédure de désignation spécifique tel que cela sera présenté ci-après.

Ledit décret crée également un nouvel article R. 312-194-34 du CASF qui renforce le rôle du directeur du GTSMS :

« Sans préjudice des attributions qui lui sont conférées par les dispositions de la présente section et de celles que l’assemblée générale peut lui déléguer, le directeur a la responsabilité de la bonne marche générale du groupement. Il est chargé de l’animation technique, de l’administration et de la gestion du groupement.

Il exerce les compétences dévolues à l’administrateur du groupement par les quatrième et cinquième alinéas de l’article R. 312-194-23. [prépare et exécute les décisions de l’assemblée générale + représente le groupement dans tous les actes de la vie civile et en justice + engage le groupement pour tout acte entrant dans l’objet de ce dernier + assure l’exécution du budget adopté par l’assemblée générale + a la qualité d’ordonnateur des recettes et des dépenses ]»

En d’autres termes, le directeur du GTSMS apparait constitué, comme l’administrateur d’un GCSMS, l’organe exécutif des décisions des membres.

L’instance souveraine demeure l’assemblée générale qui regroupe les membres du groupement.

Comme tout outil de coopération, la décision demeure in fine entre les mains des membres. A eux de s’accorder et de fixer les règles de co-décision dans la convention constitutive de leur GTSMS.

Là où l’administrateur d’un GCSMS est librement choisi par les partenaires membres du groupement (élu par l’Assemblée générale et parmi les représentants des membres du groupement), le directeur d’un GTSMS est quant à lui nommé par le Directeur général de l’ARS, après avis du président du conseil départemental, « sur proposition de l’assemblée générale. » (Article L. 312-7-5 du CASF).

Le choix du directeur du GTSMS apparait relever dans un premier temps d’une proposition de l’assemblée générale et donc des membres du groupement eux-mêmes. Le Directeur général de l’ARS nomme le directeur du GTSMS sur proposition de l’assemblée générale. Cela signifie que la tutelle est liée par cette proposition.

Cependant, les dispositions législatives ajoutent :

« A défaut de proposition de l’assemblée générale, le directeur général de l’agence régionale de santé nomme le directeur après le seul avis du président du conseil départemental. » (même article)

Les membres du GTSMS regroupés au sein de l’assemblée générale, ont donc tout intérêt à s’accorder sur la personne qu’il entende proposer au directeur général de l’ARS pour assurer les fonctions de directeur de GTSMS.

Par ailleurs, les établissements s’interrogent légitimement les possibilités révoquer le directeur du GTSMS. En effet, contrairement à l’administrateur d’un GCSMS, nommé pour un mandat de trois ans renouvelable et révocable à tout moment par l’assemblée générale, les textes applicables au GTSMS sont muets.

Pour autant, en appliquant la règle du parallélisme des formes, on peut considérer que la révocation est proposée par l’assemblée générale (et donc par les membres) au directeur général de l’ARS.

En application de l’article L. 312-7-5 du code de l’action sociale et des familles, le GTSMS est dirigé par « un directeur d’établissement sanitaire, social ou médico-social » à l’exclusion de toute autre critère.

Rien d’autre n’est précisé hormis que le directeur du GTSMS peut être choisi parmi les directeurs des établissements membres du groupement et que la personne concernée « peut diriger un ou plusieurs établissements membre du groupement ». Ce n’est ici qu’une possibilité. Le texte ne prévoit pas que le directeur « est nommé parmi les directeurs des établissements membres du GTSMS ».

Le décret pris en application du texte législatif ne donne aucune précision complémentaire.

Il y a ici trois interprétations différentes possibles :

• La qualité de « directeur d’établissement» s’entend restrictivement comme directeur en titre de l’établissement et donc de « chef d’établissement » induisant que seuls les directeurs nommés sur une chefferie d’établissement peuvent être nommés directeur d’un GTSMS.
• La qualité de « directeur d’établissement» s’entend comme le fait d’être titulaire du grade de directeur induisant que tout agent public titulaire du grade de directeur peut être nommé directeur d’un GTSMS permettant ainsi à un directeur adjoint d’occuper le poste mais à l’exclusion des agents non-titulaires.
• La qualité de « directeur d’établissement» s’entend de manière large et vise tous les professionnels exerçant les fonctions de directeur d’établissement ce qui induit, les chefs d’établissements, les directeurs adjoints titulaires comme contractuels

Pour ce qui concerne les établissements l’ensemble des établissements visés à l’article L.5 du code général de la fonction publique, le recours à des agents contractuels pour occuper les fonctions de chef d’établissement (sanitaire comme médico-social) sont très encadrées et très restrictives étant observé que les emplois permanents ont vocation à être occupés par des agents titulaires.

Reste que le GTSMS n’est ni un établissement social et médico-social ni un établissement sanitaire, c’est un groupement et, à ce titre, ne devrait donc pas avoir qualité pour employer en propre des agents titulaires à l’image d’un GCSMS.

Aussi, et de manière cohérente avec ce constat, il nous semble que rien ne devrait pouvoir faire obstacle à ce qu’un agent contractuel occupant les fonctions ou emploi de directeur d’établissement sanitaire ou médico-social au sein d’un des établissements membres du groupement puisse être nommé par le directeur général de l’agence régionale de santé en qualité de directeur du GTSMS.

C’est donc, en théorie, l’interprétation la plus large qu’il nous semble opérant de retenir sous réserve de précisions éventuelles.

L’article L. 312-7-5 du CASF prévoit que l’assemblée générale fixera « l’indemnité du directeur. »

Cette prérogative de l’assemblée générale est d’ailleurs reprise dans le décret à l’article R. 312-194-37 du même code.

Cependant, on peut regretter que ledit décret ne donne pas plus de précision.

Le GTSMS est-il l’employeur du directeur ? Ce dernier est-il exclusivement mis à la disposition du GTSMS par un établissement membre du groupement ? Les deux schémas sont-ils possibles ?

L’esprit du texte ne nous semble pas de devoir faire du GTSMS l’employeur du directeur lequel ne perçoit au demeurant non pas un traitement ou salaire mais une indemnité.

C’est ici logique au regard du fait que le directeur du GTSMS est nécessairement un DH ou un D3S (ou également un agent contractuel occupant les fonctions de directeur d’établissement sanitaire ou médico-social suivant l’interprétation que l’on fait des dispositions de l’article L. 312-7-5 du code de l’action sociale et des familles) qui, à ce titre, relève de l’autorité de nomination le concernant tant en ce qui concerne la carrière que pour la discipline.

L’acte de nomination du directeur du GTSMS par le directeur général de l’agence régionale de santé ne confère pas intrinsèquement au GTSMS la qualité d’employeur dudit directeur.

De fait, il faudrait ici prévoir une mise à disposition statutaire de l’intéressé avec toutes les contraintes que cela induit (convention tripartite, accord préalable de l’agent, etc…)

Or, le décret ne le prévoit pas. On peut l’expliquer par le fait que le GTSMS prend la forme d’un GCSMS. Il est donc organisé et fonctionne sur la base des textes régissant le GCSMS et notamment l’article L. 312-7 du CASF qui prévoit qu’un GCSMS peut par exemple « permettre les interventions communes des professionnels des secteurs sociaux, médico-sociaux et sanitaires, des professionnels salariés du groupement ainsi que des professionnels associés par convention » lesquelles interventions communes conduisent à des mises à dispositions (fonctionnelles ou statutaires).

Le directeur du GTSMS apparait constituer un administrateur.

Le nom change mais pas la fonction : il s’agit toujours du représentant légal et organe exécutif des décisions des membres du groupement.

Mais son rôle ne se limite pas à la gestion courante. Le directeur porte la responsabilité de la bonne marche générale du GTSMS, en assure l’animation technique, l’administration et la gestion. Sa position et sa légitimité institutionnelle sont renforcées par les modalités de sa nomination, proposée par l’assemblée générale et validée par le directeur général de l’ARS.