C’est une chronique de près de 10 ans d’incertitudes judiciaires qui vient de prendre fin : par un arrêt en date du 2 mars 2020, le Conseil d’Etat a tranché la question de la soumission à l’article R.4127-5 du code de la santé publique d’un médecin libéral exerçant en groupement de coopération sanitaire (GCS) au sein d’un centre hospitalier. En effet, cet article subordonnait alors l’ouverture d’un lieu d’exercice distinct de l’activité principale d’un médecin libéral à la délivrance d’une autorisation par le conseil départemental de l’ordre des médecins.

À l’origine, le docteur C., praticien libéral, constitue, le 15 novembre 2010, un groupement de coopération sanitaire (GCS) avec le centre hospitalier de Bourg-en-Bresse. Une décision du conseil départemental de l’Ain de l’ordre des médecins l’autorise par la suite à y exercer la cardiologie interventionnelle, à raison d’une demi-journée par semaine, et ce, en sus de son activité libérale.

La formation d’un recours contre la décision d’autorisation

Des praticiens de la même spécialité, alors membres d’un GCS concurrent, forment devant le Conseil national de l’ordre des médecins un recours contre la décision d’autorisation d’exercice accordée au premier. En effet, les dispositions de l’article R.4127-95 du code de la santé publique mentionnent que les recours contentieux contre la décision d’autorisation ne sont recevables qu’à condition d’avoir été précédés d’un recours administratif devant le Conseil national de l’ordre. Ces derniers soutiennent qu’il n’existe pas d’insuffisance de l’offre de soins dans cette spécialité et sur ce territoire géographique qui justifierait l’autorisation donnée au médecin de pratiquer en dehors de son lieu d’exercice. En effet, c’est en faisant valoir que l’offre de soin existante est suffisante et ne permet pas de justifier d’un intérêt pour la population du lieu d’implantation du GCS que le Conseil national de l’ordre des médecins, le 20 octobre 2011, fait droit au recours des praticiens et décide d’annuler la décision d’autorisation d’exercice du conseil départemental de l’Ain, enjoignant au docteur C. d’arrêter cette activité.

Une juste contestation du praticien défendeur

Le praticien intente alors un recours devant le Tribunal administratif de Lyon afin d’annuler cette décision par laquelle le Conseil national de l’ordre a demandé d’annuler la décision d’autorisation du conseil départemental, soutenant que celui-ci n’avait pas à prendre une décision concernant son installation. Pour étayer sa demande, le médecin soutient en effet que l’article R.4127-85 relatif à l’autorisation d’exercice d’un praticien sur site distinct ne s’applique qu’au cas du médecin libéral exerçant en clientèle privée, et non au cas où ce même médecin intervient en tant que médecin libéral dans un hôpital public auprès d’usagers du service public.

Néanmoins, le 9 juin 2015, le tribunal administratif de Lyon rejette la demande du docteur C. en soutenant que quelles que soient les modalités d’exercice de l’activité médicale du praticien, le GCS constituait un établissement de santé en lieu d’exercice distinct au sens de l’article R.4127-95 du code de la santé publique. En effet, le tribunal considère que les organes ordinaux peuvent refuser l’autorisation d’exercer sur des sites distincts si cet exercice ne correspond pas à l’intérêt de la population. En l’espèce, l’offre de soins en cardiologie interventionnelle ne présentait pas, à Bourg-en-Bresse, ni absence ni insuffisance, justifiant le rejet du recours du docteur C.

Le praticien souhaite alors poursuivre la procédure devant la Cour administrative de Lyon en soutenant que la conclusion d’un contrat avec le centre hospitalier s’inscrit dans le cadre d’un GCS, et que cet outil tend à renforcer la coopération entre le service public hospitalier et les professionnels libéraux sans pour autant créer un lien de droit entre le praticien et les patients. Les dispositions de l’article R.4127-85 du code de la santé publique ne s’appliquant qu’aux hypothèses de mode d’exercice en clientèle privée, et la notion d’installation « sur un site distinct de celui du site d’exercice principal » ne s’entendant que d’une modalité d’exercice de la profession de médecin libéral, le praticien n’y était pas soumis. Le praticien soutient alors que le conseil départemental n’avait pas à autoriser ou non l’exercice de son activité.

Dans une décision du 19 décembre 2017, la Cour administrative d’appel de Lyon fait droit aux demandes du praticien en précisant que le praticien libéral qui participe à une mission de service public ne peut être regardé comme exerçant en clientèle privée sur un site distinct au sens de l’article R.4127-5 du code de la santé publique, et que par voie de conséquence, ses prestations médicales n’étaient pas soumises à autorisation des instances ordinales.

Le Conseil national de l’Ordre des médecins forme ainsi un pourvoi devant le Conseil d’Etat en soutenant que le médecin souhaitant exercer en GCS exerce sur un site distinct de son lieu d’exercice habituel et doit y être autorisé par le conseil départemental.

Une clarification confirmée par le Conseil d’État

Le 2 mars 2020, le Conseil d’Etat met fin à ces hésitations judiciaires et juge qu’il revient au seul directeur général de l’agence régionale de santé (ARS) d’approuver la convention constitutive d’un GCS entre un établissement de santé et un professionnel de santé libéral. Si l’article R.4127-85 du code de la santé publique prévoit que l’ouverture, par un médecin libéral, d’un site d’exercice distinct de celui de sa résidence professionnelle habituelle, est subordonnée à l’autorisation préalable de l’instance ordinale, l’activité exercée dans le cadre d’un GCS par un médecin qui en est membre n’entre pas dans ce champ d’application, et n’avait donc pas à être autorisée par les instances ordinales.

Bien que depuis le décret n°2019-55 du 23 mai 2019, l’exercice libéral en site distinct est soumis à déclaration aux instances ordinales, et non plus à autorisation, ce dernier arrêt du Conseil d’Etat vient clarifier l’état du droit en écartant la soumission du praticien libéral exerçant en GCS à des obligations déclaratives auprès du conseil départemental de l’ordre.