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COVID-19 ET RISQUE PÉNAL DES ÉLUS LOCAUX ET DES EMPLOYEURS : RETOUR SUR UN SHADOCK LÉGISLATIF

Article rédigé le 27 mai 2020 par Me Pierre-Yves Fouré et Maude Geffray

La loi du 11 mai 2020 prorogeant l’état d’urgence sanitaire (EUS) jusqu’au 10 juillet 2020 a voulu répondre à l’inquiétude des élus locaux et des employeurs de voir leur responsabilité pénale exposée en cas de contamination par la Covid-19. Mais à bien regarder, le nouvel article L.3136-2 du code de la santé publique prévu pour encadrer les conditions d’application de la loi Fauchon s’avère d’un apport juridique assez limité. Illustration topique de l’inutilité des lois de circonstance ?

 

« L’article 121-3 du code pénal est applicable en tenant compte des compétences, du pouvoir et des moyens dont disposait l’auteur des faits dans la situation de crise ayant justifié l’état d’urgence sanitaire, ainsi que de la nature de ses missions ou de ses fonctions, notamment en tant qu’autorité locale ou employeur » : telle est la rédaction du nouvel article L.3136-2 du code de la santé publique dans sa rédaction résultant du II de l’article 1erde la loi n°2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l’état d’urgence sanitaire et complétant ses dispositionsjusqu’au 10 juillet 2020.

 

Loi Fauchon et causalité indirecte : déjà l’exigence d’une faute délibérée ou d’une faute caractérisée

 

Le 10 juillet 2020, justement, sera le vingtième anniversaire de la célèbre loi Fauchon du 10 juillet 2000 codifiée sous l’article 121-3 auquel il est renvoyé :

« Il n’y a point de crime ou de délit sans intention de le commettre. / Toutefois, lorsque la loi le prévoit, il y a délit en cas de mise en danger délibérée de la personne d’autrui. / Il y a également délit, lorsque la loi le prévoit, en cas de faute d’imprudence, de négligence ou de manquement à une obligation de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement, s’il est établi que l’auteur des faits n’a pas accompli les diligences normales compte tenu, le cas échéant, de la nature de ses missions ou de ses fonctions, de ses compétences ainsi que du pouvoir et des moyens dont il disposait. / Dans le cas prévu par l’alinéa qui précède, les personnes physiques qui n’ont pas causé directement le dommage, mais qui ont créé ou contribué à créer la situation qui a permis la réalisation du dommage ou qui n’ont pas pris les mesures permettant de l’éviter, sont responsables pénalement s’il est établi qu’elles ont, soit violé de façon manifestement délibérée une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement, soit commis une faute caractérisée et qui exposait autrui à un risque d’une particulière gravité qu’elles ne pouvaient ignorer. / Il n’y a point de contravention en cas de force majeure ».

 

Retenons en substance de ce quatrième alinéa surligné que les conditions d’engagement de la responsabilité pénale personnelle d’un élu ou d’un employeur n’ayant qu’indirectement causé le dommage (ici, la cage de football sur le terrain de sport municipal qui tombe sur un enfant ; ou là, l’accident grave du travail provoqué par une machine défectueuse) étaient déjà particulièrement encadrées : soit parce qu’il faut établir une faute délibéréeconsistant à violer une disposition légale et réglementaire de prudence ou de sécurité, soit parce qu’il faut démontrer une faute caractérisée, c’est-à-dire une faute qualifiée qui ne peut se confondre avec une faute simple de négligence.

 

Entrait ainsi dans l’ordonnancement juridique, et plus encore dans la compréhension sociétale, l’idée que la loi Fauchon venait dépénaliser les faits non intentionnels des décideurs publics et des chefs d’entreprise, facilitant implicitement la responsabilité des personnes morales, outre la disparition de l’identité de la faute pénale de répression et de la faute civile de réparation à laquelle il était procédé par ailleurs. Cette célèbre phrase ministérielle héritée de l’affaire du sang contaminé prenait ainsi corps : responsable mais pas coupable !

 

Certains s’en réjouissaient excessivement, sur l’autel de la sacro-sainte protection du décideur public ou de l’employeur afin de préserver les vocations à servir ou l’initiative d’entreprendre ; d’autres s’en esclaffaient violemment, émettant le grief d’une insupportable exonération totale de responsabilité des castes dirigeantes.

 

Tous, en réalité, se trompaient un peu car il suffit de fréquenter un palais de justice pour comprendre qu’une loi bavarde telle que le quatrième alinéa de l’article 121-3 n’équivaut ni à un « collier d’immunité » à la manière d’une émission télécrochet ni à un toucher d’écrouelles par le roi thaumaturge.

 

Car il faudra toujours expliquer que le drame d’une victime et/ou d’une famille n’a pas nécessairement pour origine la négligence d’un décideur. Car il y aura toujours des juges à convaincre que les conditions de l’article 121-3 du code pénal ne sont pas réunies.

 

L’illusion d’une exonération automatique

 

L’absence d’automaticité exonératoire de la loi Fauchon est d’ailleurs précisément commentée par la doctrine, par exemple lorsqu’elle fait observer que l’œuvre jurisprudentielle construite depuis la loi Fauchon est « faite de casuistique, bien difficile à synthétiser »(cf. Jean-Yves Maréchal, JurisClasseur Pénal Code > Art. 121-3, Fascicule 20, mise à jour 24 février 2020).

 

Alors pourquoi diantre rajouter encore une couche au millefeuille en précisant les conditions d’application de l’article 121-3 précité, a fortiori en mobilisant certaines dispositions de son alinéa 3 applicable à la causalité directe (« la nature des missions ou des fonctions ») à l’alinéa 4 relatif à la causalité indirecte dont il est manifestement question en matière de risque de contamination par la Covid-19 ?

 

Serait-ce un réflexe très hexagonal que de considérer que face à un risque sanitaire majeur, massif et mondial, il est urgent de modifier la loi d’état d’urgence sanitaire pour assurer ainsi une meilleure interprétation du code pénal grâce à un alinéa interprétatif niché dans le code de la santé publique ?

 

Faut-il s’interdire de penser que le II de l’article 1er de la loi n°2020-546 du 11 mai 2020 serait une réponse législative de circonstance face aux plaintes médiatisées de quelque collectif hirsute en mal d’un quart d’heure de célébrité andywarholienne ou bien aux plaintes de familles sincèrement bouleversées par la perte d’un être cher et désireuses d’explications à défaut d’en avoir spontanément reçues ?

 

Quel est finalement l’intérêt de cette disposition législative de l’article L.3136-2 du code de la santé publique à énoncer qu’en matière de Covid-19, la responsabilité pénale de négligence doit « [tenir] compte des compétences, du pouvoir et des moyens dont disposait l’auteur des faits dans la situation de crise ayant justifié l’état d’urgence sanitaire, ainsi que de la nature de ses missions ou de ses fonctions, notamment en tant qu’autorité locale ou employeur » ?

 

N’est pas méconnaître l’intelligence des magistrats que s’imaginer qu’ils ne tiendraient spontanément pas compte de ces éléments d’analyse ? Qui peut croire que ce shadock législatif rendrait dorénavant impossible de reprocher à un élu local la contamination d’un enfant à l’école municipale ou à un employeur la contamination d’un salarié au sein de l’entreprise ?

 

Et pourtant ils pompaient, pompaient…

 

Le parcours législatif ayant permis d’aboutir à ce chef d’œuvre rédactionnel est éloquent.

 

Le Sénat, dans un premier temps, adoptait un amendement pour le moins ambitieux en proposant que « nul ne puisse voir sa responsabilité pénale engagée du fait d’avoir, pendant la durée de l’état d’urgence sanitaire déclaré à l’article 4 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19, soit exposé autrui à un risque de contamination par le coronavirus SARS-CoV-2, soit causé ou contribué à causer une telle contamination ».

 

L’Assemblée nationale supprimait cet amendement en précisant cependant que le juge devait apprécier les circonstances du risque pénal en tenant compte de « l’état des connaissances scientifiques au moment des faits, en cas de catastrophe sanitaire ».

 

Procédant à l’examen de constitutionnalité de la loi finalement votée, la Conseil constitutionnel validait ces nouvelles dispositions dans sa décision n°2020-800 du 11 mai 2020 considérant qu’elles « ne diffèrent pas de celles de droit commun et s’appliquent de la même manière à toute personne ayant commis un fait susceptible de constituer une faute pénale non intentionnelle dans la situation de crise ayant justifié l’état d’urgence sanitaire ».

 

Autrement dit, ce nouvel article L.3136-2 du code de la santé publique n’est pas inconstitutionnel puisqu’il n’apporte rien de fondamentalement nouveau… Une circulaire du ministère de la justice pour attribution aux procureurs généraux et procureurs de la république, dont information aux magistrats du siège, n’aurait-elle pas suffi pour orienter la politique pénale générale ?

 

Trop souvent sans doute, l’auteur de ces quelques lignes abuse de cette citation remarquablement courageuse de Sir Winston Churchill, pour qui la responsabilité est le prix à payer du succès. Il est à craindre que, sur ce point, la loi du 11 mai 2020 ait cherché à poser les bases d’un principe diamétralement opposé : celui que l’irresponsabilité pénale des élus locaux et des employeurs serait la rançon de l’échec.

 

Belle marque de confiance et d’exemplarité.