L’arrêt du Conseil d’État n°490157 du 19 décembre 2024 fixe comme principe que tout agent public a le droit de garder le silence lorsqu’une procédure disciplinaire est engagée à son encontre. Le Conseil d’État enferme ce droit dans le champ du droit disciplinaire de sorte que l’agent mis en cause et entendu dans le cadre d’une enquête administrative n’a pas à être informé qu’il peut conserver le silence. C’est l’occasion de faire un point sur l’enquête administrative. Quand doit-elle être engagée ? Pour quelle finalité ? Qui doit la mener ?

Par un arrêt du 19 décembre 2024 rendu sous le numéro 490157, le Conseil d’État a précisé sa jurisprudence relative à l’information devant être délivrée à l’agent public de son droit de se taire dans le cadre d’une procédure disciplinaire.

Pour rappel, le droit de se taire est un droit de la défense reposant sur l’article 9 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 aux termes duquel ; « °Tout homme étant présumé innocent jusqu’à ce qu’il ait été déclaré coupable, s’il est jugé indispensable de l’arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s’assurer de sa personne doit être sévèrement réprimée par la loi ». Jusqu’aux décisions récentes du conseil constitutionnel (Cons. const. 8 déc. 2023, n° 2023-1074 QPC et Cons. const. n°2024-1105 QPC du 4 octobre 2024), le droit de ne pas s’incriminer ou de s’accuser était un droit circonscrit au champ d’application de la loi pénale.

La jurisprudence du Conseil Constitutionnel, en étendant ce droit à tout travailleur faisant l’objet d’une sanction ou toute mesure présentant la nature d’une punition, a contraint nécessairement le Conseil d’État à revenir sur sa jurisprudence laquelle était particulièrement attendue compte tenu des nombreuses interrogations que la déclinaison opérationnelle du droit de se taire dans la fonction publique suscitaient.

Le Conseil d’État aligne sa jurisprudence sur celle du Conseil Constitutionnel mais avec quelques aménagements visant à éviter les conséquences d’un formalisme excessif.

Les considérants de principe par lesquels le Conseil d’État a motivé son arrêt du 19 décembre 2024 sont éclairants et de nature à rassurer tout directeur des ressources humaines qui serait dans la crainte d’un formalisme excessif :

« 3. De telles exigences impliquent que l’agent public faisant l’objet d’une procédure disciplinaire ne puisse être entendu sur les manquements qui lui sont reprochés sans qu’il soit préalablement informé du droit qu’il a de se taire. À ce titre, il doit être avisé, avant d’être entendu pour la première fois, qu’il dispose de ce droit pour l’ensemble de la procédure disciplinaire. Dans le cas où l’autorité disciplinaire a déjà engagé une procédure disciplinaire à l’encontre d’un agent et que ce dernier est ensuite entendu dans le cadre d’une enquête administrative diligentée à son endroit, il incombe aux enquêteurs de l’informer du droit qu’il a de se taire. En revanche, sauf détournement de procédure, le droit de se taire ne s’applique ni aux échanges ordinaires avec les agents dans le cadre de l’exercice du pouvoir hiérarchique, ni aux enquêtes et inspections diligentées par l’autorité hiérarchique et par les services d’inspection ou de contrôle, quand bien même ceux-ci sont susceptibles de révéler des manquements commis par un agent.
4. Dans le cas où un agent sanctionné n’a pas été informé du droit qu’il a de se taire alors que cette information était requise en vertu des principes énoncés aux points 2 et 3, cette irrégularité n’est susceptible d’entraîner l’annulation de la sanction prononcée que lorsque, eu égard à la teneur des déclarations de l’agent public et aux autres éléments fondant la sanction, il ressort des pièces du dossier que la sanction infligée repose de manière déterminante sur des propos tenus alors que l’intéressé n’avait pas été informé de ce droit. »

En premier lieu, et cela ne faisait pas débat, l’agent public doit être informé de son droit à conserver le silence avant le premier entretien disciplinaire. De fait, cette information doit nécessairement être portée à la connaissance de l’agent public dès la convocation de l’agent devant le conseil de discipline mais également en amont de ce que les directions des ressources humaines des établissements publics de santé qualifient d’entretien « pré-disciplinaire ».

En deuxième lieu, l’articulation entre enquête administrative et droit de se taire est clarifiée par cette jurisprudence du Conseil d’État.

Si la procédure disciplinaire est déjà engagée, l’agent entendu dans le cadre de cette enquête administrative doit être informé qu’il a le droit de se taire et cela nonobstant la circonstance que ledit agent aurait déjà été informé de ce droit dans le cadre de l’ouverture de la procédure disciplinaire.

A l’inverse, en l’absence de procédure disciplinaire déjà engagée par l’autorité employeur, le droit de se taire ne s’applique pas aux enquêtes comme il ne s’applique pas aux inspections.

Enfin et en troisième lieu, le non-respect de l’obligation d’informer l’agent public de son droit à conserver le silence durant la procédure disciplinaire n’emporte pas automatiquement l’annulation de la sanction prononcée à son encontre.

Ce point était le plus attendu, le fait que l’omission de l’information délivrée à l’agent quant à son droit de se taire n’emporte pas automatiquement l’annulation de la sanction prononcée. Ce n’est le cas que si et seulement si la sanction repose de manière déterminante sur les propos que l’agent a tenu dans le cadre de l’enquête.

Autrement formulé, le fait de ne pas avoir été informé de son droit de se taire n’emporte pas l’annulation de la sanction si celle-ci repose sur d’autres pièces ou éléments matériels que les propres déclarations de l’agent mis en cause durant l’enquête.

Le conseil d’État réduit significativement le champ du possible en matière d’annulation de la sanction et ferme la porte à un formalisme excessif.

Cet arrêt est l’occasion de faire le point sur ce qui ne ressort d’aucune jurisprudence. Pourquoi faire une enquête ? Quand faire une enquête ? Que faire des comptes rendus d’enquête ? etc…

Engager une enquête administrative c’est rechercher à faire la lumière sur une situation factuelle.

Le plus souvent, l’enquête administrative diligentée à la demande du chef d’établissement vise à établir de l’existence d’un fait constitutif d’une faute justifiant le prononcé d’une sanction. Y a-t-il harcèlement moral dans tel service ? Y a-t-il harcèlement sexuel dans ce pôle ?

Ce peut être également la recherche de l’existence d’un risque psychosocial même si, sur ce point, les prérogatives de la formation spécialisée du CSE sont ici plus adaptées (procédure de danger grave et imminent et visite de service).

La détermination d’un fait clairement établit permet de procéder à sa qualification juridique.

Il n’y a pas ici de règle statutaire comme de règle ressortant de la jurisprudence.

C’est avant toute chose du bon sens et du pragmatisme.

On peut distinguer trois hypothèses.

Première hypothèse, la direction est saisie de faits susceptibles de fonder une sanction disciplinaire et l’agent qui porte cette alerte transmet l’ensemble des pièces et éléments démontrant leur matérialité comme leur portée sur le fonctionnement du service. L’enquête apparait ici inutile.

Deuxième hypothèse, la direction est saisie de la dénonciation par un agent d’une situation qu’il dénonce comme constitutive d’une faute (d’un harcèlement moral, d’un harcèlement sexuel) mais n’apporte strictement aucune information comme aucun élément permettant d’apprécier la portée de cette dénonciation.

L’agent se contente d’invoquer l’existence d’un harcèlement dont il serait victime sans autre précision.

En pareille hypothèse, la direction de l’établissement ne peut engager en réponse à cette alerte une enquête administrative. Il lui faut obtenir plus de précision et donc saisir l’agent en ce sens. Ce n’est que dans l’hypothèse où l’agent transmettra des informations et pièces laissant présumer l’existence du harcèlement qu’il y aura lieu d’ordonner l’enquête administrative.

Troisième hypothèse, l’agent dénonçant à la direction de l’établissement le harcèlement dont il ferait l’objet apporte un commencement de preuve des faits dénoncés. Plus précisément, il communique des éléments qui laissent présumer l’existence d’un harcèlement à son encontre ou à l’encontre d’un tiers. Dans cette hypothèse, l’administration employeur n’a guère le choix et doit engager sans tarder une enquête afin de faire toute la lumière sur les faits ainsi portés à sa connaissance.

Au sein des établissements publics de santé régis par le code de la santé publique, l’enquête administrative est ordonnée par le chef d’établissement au visa des dispositions de l’article L 6143-7 du code de la santé publique qui précise que le directeur « a autorité sur l’ensemble du personnel ».

La première étape est donc une décision prise par le chef d’établissement. Il est ici conseillé de fixer dans cette décision le cadre général de l’enquête ainsi que la composition de la délégation d’enquête.

La délégation d’enquête doit être composée idéalement de deux personnes. Si la personne mise en cause est un personnel médical, il est conseillé de désigner comme délégation d’enquête le directeur des affaires médicales et un membre de la gouvernance médicale (chef de pôle, PCME, etc…).

Cette délégation d’enquête doit prioritairement fixer un questionnaire précis qui sera utilisé durant l’enquête.

L’enquête administrative se matérialise dans les faits par des entretiens individuels. Il faut mettre par écrit les échanges entre la délégation d’enquête qui pose les questions et les réponses formulées par l’agent entendu.

Cet échange de questions et de réponses donne lieu à la rédaction de procès-verbaux d’entretien ou comptes-rendus d’entretien lesquels vont servir de socle à la rédaction du rapport d’enquête.

Un rapport d’enquête n’est pas le simple résumé des comptes-rendus d’entretiens. Il en fait l’analyse, met en perspective les réponses des agents.

Enfin, ce rapport ne se confond pas avec le rapport de saisine du conseil de discipline. Ce sont deux documents totalement distincts.

Les réponses à ces deux questions sont apportées par le Conseil d’État.

L’agent mis en cause doit avoir communication des procès-verbaux de l’enquête et pas seulement du rapport qui en fait l’analyse.

Par ailleurs, la délégation d’enquête peut anonymiser ces procès-verbaux d’enquête administrative si leur communication à l’agent mis en cause porterait « un préjudice avéré » aux agents entendus durant l’enquête.

Cet anonymat doit, en principe, être levé devant le juge administratif lorsque la sanction prononcée repose essentiellement ou principalement sur l’enquête.

L’enquête administrative n’étant pas normée, aucun texte ne l’interdit formellement. Il n’est pas rare que des directions d’établissements publics de santé envisagent de confier le soin de réaliser une enquête administrative interne à une société privée ou entreprise afin de garantir l’impartialité de ladite enquête.

Cependant, c’est ici hautement déconseillé.

En premier lieu, la jurisprudence du Conseil d’État est claire sur la question de l’impartialité du déroulé de l’enquête administrative. Cette question ne pose en réalité aucune difficulté de sorte que se départir à un tiers privé le soin de réaliser une enquête administrative au motif que la direction entend se prémunir contre une imputation de partialité n’est pas sérieux.

En deuxième lieu, l’enquête administrative n’a pas vocation à être sous-traitée à un tiers. C’est ici une prérogative du chef d’établissement découlant de ce qu’il a autorité sur l’ensemble des personnels de l’hôpital en application des dispositions précitées de l’article L 6143-7 du code de la santé publique.

C’est en outre prendre le risque d’une restitution d’un rapport faisant référence à des dispositions du droit du travail en lieu et place des dispositions du code général de la fonction publique alors que ledit prestataire n’a aucune maîtrise du droit de la fonction publique.

C’est enfin s’exposer, pour toutes ces raisons, à une contestation de la validité du rapport devant la juridiction administrative.

En conclusion, l’enquête est un outil devenu aujourd’hui indispensable. C’un est un outil souple du fait notamment de l’absence d’une norme l’encadrant de manière stricte. Ce faisant, c’est également un outil qui peut être chronophage. L’enquête administrative est particulièrement indiquée dans des dossiers de harcèlement moral, harcèlement sexuel ou encore de maltraitance en EHPAD.

Il ne faut pas en faire un usage systématique comme il ne faut pas, à l’inverse, hésiter à y recourir lorsque les conditions sont réunies. Le plus difficile n’est d’ailleurs pas tant la question juridique que la manière dont l’employeur public peut parvenir à une libération de la parole dans certains dossiers notamment de harcèlement sexuel. Ce dernier point fera certainement l’objet d’un article spécifique pour aider les directions des ressources humaines à gérer de telles situations.