REPRÉSENTANT SYNDICAL – LIBERTÉ D’EXPRESSION ET DÉONTOLOGIE

Article rédigé le 23 novembre 2020 par Me Guillaume Champenois

Le Conseil d’Etat poursuit la construction de sa jurisprudence relative aux contours de la nécessaire liberté d’expression des agents investis d’un mandat syndical dans la Fonction publique.
Par un arrêt du 27 janvier 2020 rendu dans une affaire ressortant de la fonction publique territoriale, le Conseil d’Etat opère une conciliation entre la liberté d’expression de l’agent investi d’un mandat syndical et la déontologie du fonctionnaire. Cet arrêt est intéressant car il rappelle que tout agent investi d’un mandat syndical demeure tenu de respecter les règles déontologiques qui s’imposent à tout fonctionnaire et que parmi ces règles déontologiques figure le nécessaire respect de l’autorité hiérarchique.

La question de la liberté d’expression des fonctionnaires investis d’un mandat syndical est importante car le représentant syndical doit demeurer, en toute circonstance, en capacité de pouvoir critiquer l’employeur dans ses choix, ses décisions ou à l’inverse l’absence de choix et de décisions.
Ce faisant, cette liberté d’expression doit nécessairement présenter une limite alors que la revendication professionnelle doit ne pas être ici le prétexte à des attaques personnelles, des propos injurieux ou ostensiblement outranciers pouvant porter atteinte à la considération de tel ou tel et, partant, nuire gravement à la bonne marche du service.

Le critère de la revendication professionnelle

Le Conseil d’Etat avait déjà jugé en 1997 (CE 23 avril 1997, 144038) que « si l’étendue de l’obligation de réserve qui pèse sur les fonctionnaires de police, en vertu de l’article 11 du décret du 18 mars 1986 précité, doit se concilier avec la liberté d’expression liée à l’exercice d’une fonction syndicale, ce n’est que dans la mesure où l’expression dont il s’agit a pour objet la défense des intérêts professionnels, individuels ou collectifs, des adhérents du syndicat. » En synthèse, le juge administratif jugeait ici que l’aménagement de l’obligation de réserve permettant au représentant syndical de critiquer son employeur avait comme frontière la revendication professionnelle.

Il s’en déduisait que toute attaque personnelle ou propos outrancier qui ne s’intègre pas dans une revendication professionnelle était susceptible de contrevenir à l’obligation de réserve qui s’applique à tout fonctionnaire y compris à celui investi d’un mandat syndical.

La nécessaire conciliation entre la liberté d’expression et les obligations déontologiques

Dans son arrêt du 27 janvier 2020 rendu sous le numéro 426569, le Conseil d’Etat a jugé que « si les agents publics qui exercent des fonctions syndicales bénéficient de la liberté d’expression particulière qu’exigent l’exercice de leur mandat et la défense des intérêts des personnels qu’ils représentent, cette liberté doit être conciliée avec le respect de leurs obligations déontologiques. En particulier, des propos ou un comportement agressifs à l’égard d’un supérieur hiérarchique ou d’un autre agent sont susceptibles, alors même qu’ils ne seraient pas constitutifs d’une infraction pénale, d’avoir le caractère d’une faute de nature à justifier une sanction disciplinaire. La cour a relevé que, au cours d’une réunion du comité technique de la commune de Beaumont-sur-Oise, Mme A… avait eu un comportement et tenu des propos particulièrement irrespectueux et agressifs à l’égard la directrice générale des services, présente en qualité d’experte. Il résulte de ce qui a été dit ci-dessus qu’en jugeant que ces propos et ce comportement étaient susceptibles de justifier, même s’ils étaient le fait d’une représentante du personnel dans le cadre de l’exercice de son mandat et alors même qu’ils ne caractériseraient pas une infraction pénale, une sanction disciplinaire, la cour n’a pas commis d’erreur de droit.

Par ailleurs, en retenant l’existence, dans les circonstances de l’espèce qui lui était soumise, d’une faute de nature à justifier une sanction disciplinaire, la cour, dont l’arrêt est suffisamment motivé, n’a pas commis d’erreur de qualification juridique des faits. »

Au-delà de l’énoncé du principe, parfaitement clair, cet arrêt est remarquable à plus d’un titre.

En premier lieu, on constate que les propos objet du litige ont été tenus au cours d’une séance du comité technique. C’est ici la confirmation que le lieu importe peu et que la circonstance que les propos litigieux aient été tenus au sein d’une instance représentative du personnel ne saurait conférer à l’agent concerné une quelconque immunité.

En deuxième lieu, il est remarquable que le Conseil d’Etat n’ait pas fait ici référence à la notion de revendication professionnelle comme critère d’appréciation du caractère fautif ou non fautif de la prise de parole du représentant syndical. En lieu et place, le Conseil d’Etat retient comme seul critère la nature du propos qualifiés de « particulièrement irrespectueux et agressifs ».

De fait, même lorsque le représentant syndical s’inscrit dans une revendication professionnelle, il se doit de respecter l’autorité hiérarchique et ses collègues de travail en adoptant un ton et un comportement qui doivent être dénués d’agressivité ou d’outrance.

En troisième lieu, le Conseil d’Etat prend soin de préciser que le propos peut être constitutif d’une faute disciplinaire justifiant le prononcé d’une sanction quand bien même le propos litigieux ne serait pas constitutif d’une infraction pénale.

Il s’en déduit que le propos qui ne serait ni injurieux ni diffamatoire, au sens des dispositions de la Loi de 1881 sur la presse, peut parfaitement être constitutif d’une faute disciplinaire et aboutir au prononcé d’une sanction disciplinaire.

Enfin, en quatrième lieu, il est tout autant remarquable de constater que le Conseil d’Etat opère une conciliation entre les droits du représentant syndical avec les obligations déontologiques du fonctionnaire. Outre que c’est ici le moyen de réaffirmer que l’agent investi d’un mandat syndical est avant tout un fonctionnaire soumis à des obligations déontologiques, cette conciliation entre droits et obligations permet d’ouvrir le champ d’application de cette jurisprudence à d’autres sujets que la seule liberté d’expression. Le Conseil d’Etat le dit d’ailleurs clairement en visant « un comportement » sans autre précision.

En conclusion, il n’est pas envisageable de limiter la liberté d’expression des membres d’une organisation syndicale lesquels doivent bénéficier d’une réelle liberté de ton pour, sans crainte, pouvoir critiquer l’employeur. Ce faisant, dans les faits et tout spécialement dans la fonction publique hospitalière, on peut constater certaines dérives tant sur le fond que sur la forme. Si l’action pénale en réponse à des propos et comportements irrespectueux nous apparait fondamentalement inadaptée, l’action disciplinaire est naturellement la voie à emprunter. L’action disciplinaire est aujourd’hui d’autant plus pertinente que le Conseil d’Etat fixe clairement les principes qui doivent guider le juge du fond dans son appréciation quant à la qualification juridique à donner aux propos et ou aux comportements présumés fautifs.

L’application de cette jurisprudence par les juridictions du fond ne manquera pas d’intérêt, à supposer que l’autorité investie du pouvoir de nomination ait la volonté d’emprunter le chemin de l’action disciplinaire.