Principalement implantées dans les zones urbaines, les résidences services seniors permettent à des personnes âgées encore autonomes d’habiter dans un logement privatif (en étant propriétaire ou locataire), tout en bénéficiant de services collectifs (accueil, gardiennage, espaces communs de convivialité, jardins), ainsi que de services individualisés « à la carte » (restauration, ménage, animations…).

De nombreuses résidences services souhaitent pouvoir réaliser elles-mêmes au profit de leurs résidents des prestations d’aide et d’accompagnement à domicile, mais elles doivent pour cela être autorisées par le conseil départemental. Elles bénéficient sur ce point de dispositions dérogatoires au droit commun, inscrites à l’article L 7232-4 du code du travail, à propos desquelles un jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 22 octobre 2024 (TA Bordeaux, 22/10/2024, n°2205945 et n°2300813) apporte une interprétation jurisprudentielle à notre connaissance inédite.

Les faits jugés par le tribunal administratif de Bordeaux étaient les suivants.

Une société gestionnaire de plusieurs résidences services pour personnes âgées, avait déposé courant 2022 auprès du conseil départemental de la Dordogne, une demande afin d’être autorisée à délivrer des prestations d’aide et d’accompagnement à domicile auprès des résidents de sa résidence services de Périgueux. Cette demande lui fut refusée par le département au motif qu’elle n’était pas compatible avec les objectifs et ne répondait pas aux besoins sociaux et médicosociaux identifiés par le schéma départemental portant stratégie territoriale de l’aide à domicile.

La société gestionnaire saisit le tribunal administratif d’un recours en annulation de cette décision. Au soutien de sa requête, la société fit valoir notamment qu’en vertu des dispositions de l’article L 7232-4 du code du travail, les résidences services sont autorisées à réaliser des prestations de service d’aide et d’accompagnement à domicile, sous la seule condition de respecter le cahier des charges national prévu à l’article L 313-1-3 du code de l’action sociale et des familles.

Le tribunal écarte ce moyen et rejette la requête, estimant en substance que la société requérante ne peut utilement se prévaloir des dispositions de l’article L 7232-4 du code du travail, lesquelles prévoient une dérogation en faveur des résidences services déjà autorisées à gérer des services d’aide à domicile et qui souhaitent obtenir l’habilitation spéciale prévue à l’article L 313-1-2 du CASF pour délivrer leurs prestations aux personnes bénéficiaires de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) et de la prestation de compensation du handicap (PCH).

Plus précisément le raisonnement des magistrats bordelais est rédigé en ces termes :

«En quatrième lieu, d’une part, en vertu des 6° et 7° du I de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles, les services qui apportent aux personnes âgées ou aux personnes handicapées, à domicile, une assistance dans les actes quotidiens de la vie ou une aide à l’insertion sociale sont des services sociaux au sens de ce code et doivent, à ce titre, en vertu des articles L. 313-1 et L. 313-3 du même code, faire l’objet d’une autorisation, délivrée par le président du conseil départemental. L’article L. 313-1-1 de ce code, dans sa version applicable au litige dispose que : « I.- Sont soumis à autorisation des autorités compétentes en application de l’article L. 313-3 les projets, y compris expérimentaux, de création, de transformation et d’extension d’établissements ou de services sociaux et médico-sociaux relevant de l’article L. 312-1, (…) ». Enfin, en vertu du troisième alinéa de l’article L. 313-6 de ce code, cette autorisation vaut, sauf mention contraire, habilitation à recevoir des bénéficiaires de l’aide sociale. L’article L. 313-1-2 du même code prévoit que si, en revanche, un service d’aide et d’accompagnement à domicile relevant des 6° ou 7° du I de l’article L. 312-1 du même code ne détient pas l’habilitation à recevoir des bénéficiaires de l’aide sociale, il doit, pour intervenir auprès des bénéficiaires de l’allocation personnalisée d’autonomie et de la prestation de compensation du handicap, y être autorisé spécifiquement. Cette autorisation spécifique peut, tout comme l’habilitation à recevoir des bénéficiaires de l’aide sociale, être refusée pour les motifs énoncés à l’article L. 313-8 du même code.

D’autre part, l’article L. 7232-4 du code du travail dispose que : « Par dérogation à l’article L. 313-1-1 du code de l’action sociale et des familles, les résidences-services mentionnées au 5° de l’article L. 7232-1-2 du présent code qui gèrent des services d’aide à domicile rendus aux personnes mentionnées à l’article L. 7231-1 qui y résident sont autorisées au titre de l’article L. 313-1-2 du code de l’action sociale et des familles, sous réserve du respect du cahier des charges national prévu à l’article L. 313-1-3 du même code. ».

Il ressort des pièces du dossier que la société Les Jardins d’Arcadie exploitation a sollicité la délivrance d’une autorisation en vue de créer une activité de service d’aide et d’accompagnement à domicile au sein d’une résidence-services à destination des personnes âgées qu’elle envisageait d’exploiter. Ces services, qui sont des services sociaux au sens des dispositions de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles, sont soumis à l’autorisation du président du conseil départemental en application des dispositions précitées de l’article L. 313-1-1 de ce code. Dans ces conditions la société Les Jardins d’Arcadie exploitation, qui n’est pas bénéficiaire de l’autorisation prévue par ces dispositions, ne peut pas utilement se prévaloir des dispositions de l’article L. 7232-4 du code du travail lesquelles prévoient une dérogation en faveur des résidences-services qui gèrent des services d’aide à domicile destinés au public visé par les dispositions de l’article L. 313-1-2 de ce code ».

La technicité de la matière nécessite un décryptage.

• Qu’est-ce qu’une résidence services seniors (RSS) ?

Les résidences services sont définies par la loi comme « Un ensemble d’habitations constitué de logements autonomes permettant aux occupants de bénéficier de services spécifiques non individualisables » dont les catégories sont définies par décret.

Les services spécifiques individualisables peuvent quant à eux être souscrits par les occupants auprès de prestataires (article L 631-13 du code de la construction et de l’habitation).

2.2 La nécessité d’une autorisation pour délivrer des prestations d’aide et d’accompagnement à domicile.

Les résidences services ne sont pas soumises à un régime d’autorisation ou d’agrément préalablement à leur ouverture. En revanche, comme on l’a vu précédemment, si elles veulent délivrer elles-mêmes des prestations d’aide et d’accompagnement à domicile à leurs résidents, elles doivent y être autorisées par le conseil départemental du lieu d’implantation de la résidence.

L’article D 312-6-2 du Code de l’action sociale et des familles, dans sa version applicable au litige, disposait en substance que les activités d’assistance dans les actes quotidiens de la vie aux personnes âgées ou atteintes de pathologies chroniques à leur domicile sont soumises à la délivrance d’une autorisation médico-sociale prévue à l’article L 313-1 du CASF lorsqu’elles sont réalisées en mode « prestataire », c’est-à-dire lorsque l’intervenant au domicile n’est pas directement salarié par la personne bénéficiaire des prestations.

Cependant, le régime de droit commun des autorisations du code de l’action sociale et des familles prévoit en son article L 313-1-1 que les projets de création d’établissements et services sociaux et médico-sociaux faisant appel à des financements publics ne peuvent être autorisés qu’après avis d’une commission d’information et de sélection d’appel à projet social ou médico-social.

2.3 . Le régime dérogatoire de l’article L 7232-4 du code du travail.

Afin de faciliter la transition pour les opérateurs, qui étaient jusqu’alors soumis à un régime d’agrément, la loi ASV du 28 décembre 2015 a introduit une dérogation au bénéfice des services d’aide et d’accompagnement à domicile dont les demandes de création, étaient, jusqu’au 31 décembre 2022, exonérées de la procédure d’appel à projets.

L’article 47 de la loi précise ainsi que :

« V.-Jusqu’au 31 décembre 2022, l’autorisation de création ou d’extension d’un service d’aide et d’accompagnement à domicile relevant des 6° ou 7° du I du même article L. 312-1 assortie de l’habilitation à recevoir des bénéficiaires de l’aide sociale ou de l’autorisation prévue à l’article L.313-1-2 du même code, ainsi qu’une telle habilitation ou autorisation pour un service préexistant, sont exonérées de la procédure d’appel à projets prévue au I de l’article L. 313-1-1 dudit code ».

Le législateur a semble-t-il voulu introduire une dérogation analogue au profit des résidences services seniors. L’article 15 de la loi est venu en effet modifier l’article L 7232-4 du code du travail, rédigé comme suit :

« Par dérogation à l’article L. 313-1-1 du code de l’action sociale et des familles, les résidences-services mentionnées au 5° de l’article L. 7232-1-2 du présent code qui gèrent des services d’aide à domicile rendus aux personnes mentionnées à l’article L. 7231-1 qui y résident sont autorisées au titre de l’article L. 313-1-2 du code de l’action sociale et des familles, sous réserve du respect du cahier des charges national prévu à l’article L. 313-1-3 du même code ».

Il ressort des travaux parlementaires que l’objectif de ce texte était de permettre aux résidences services seniors de se voir délivrer une autorisation de service d’aide et d’accompagnement à domicile afin de pouvoir délivrer des prestations au profit de leurs résidents bénéficiaires de l’allocation personnalisée d’autonomie ou de la prestation de compensation du handicap (cf. AN, débats, deuxième séance publique du 15/09/2025 discussion du sous-amendement n°308). Selon la députée rapporteur du texte : « Ce sous-amendement prévoit la délivrance d’une autorisation aux services d’aide à domicile gérés par une résidence-service. Cette autorisation leur permettra de délivrer leurs prestations aux bénéficiaires de l’allocation personnalisée d’autonomie ou de la prestation de compensation du handicap qui y résident. Le dispositif les autorise à offrir directement des services à domicile tout en précisant qu’ils ne pourront les proposer qu’aux résidents et que ceux-ci seront libres, soit d’y souscrire ».

L’intention du législateur n’était pas de donner un passe-droit aux résidences services seniors en les dispensant purement et simplement d’autorisation, mais de leur permettre d’obtenir une autorisation pour intervenir auprès de leurs résidents solvabilisés par des financements publics (APA et PCH), sans être soumis à la procédure d’appels à projets, en cohérence avec la dérogation accordée par l’article 47 de la loi ASV aux projets de création de SAAD diffus.

2.4. Un texte entaché de malfaçons rédactionnelles.

Toutefois, la rédaction de l’article L 7232-4 du code du travail est entachée de malfaçons rédactionnelles qui rendent son interprétation et partant, son application, malaisées.

La formule « par dérogation à l’article L 313-1-1 du CASF » (qui, rappelons le, soumet à autorisation la création de services d’aide à domicile réalisés en mode « prestataire » auprès de personnes âgées et/ou handicapées) pourrait laisser penser que les résidences services sont purement et simplement dispensées d’autorisation.

Mais dans le même temps, le texte ajoute que cette dérogation à l’article L 313-1-1 concerne «  les résidences-services mentionnées au 5° de l’article L. 7232-1-2 du présent code qui gèrent des services d’aide à domicile rendus aux personnes mentionnées à l’article L. 7231-1 qui y résident ». Les termes « qui gèrent » signifient, en toute logique, que les RSS concernés ont déjà obtenu l’autorisation… prévue à l’article L 313-1-1.Il y a manifestement une contradiction entre les deux propositions de la phrase.

Autre imperfection rédactionnelle, l’article L 7232-4 dispose que les résidences services « sont autorisées au titre de l’article L. 313-1-2 du code de l’action sociale et des familles », c’est-à-dire au titre de l’autorisation spécifique permettant d’intervenir auprès des bénéficiaire de l’APA ou de la PCH.

In fine, l’article L7232-4 du code de travail, appliqué à la lettre, permet seulement aux résidences services bénéficiant déjà d’une autorisation de service à domicile d’obtenir, l’autorisation spécifique de l’article L313-1-2 du CASF, pour intervenir auprès des bénéficiaires de l’APA et de la PCH, sous réserve qu’elles respectent le cahier des charges national des SAD.

C’est cette interprétation littérale qu’a retenu le Tribunal administratif de Bordeaux en estimant que la société requérante ne pouvait utilement se prévaloir des dispositions de l’article L 7232-4 du code de la santé publique, puisqu’elle n’était pas bénéficiaire de l’autorisation de l’article L 313-1-1.

2.5. De quelle dérogation bénéficient les résidences services seniors ?

Quoi qu’il en soit, même en appliquant l’article L 7232-4 du code du travail dans le sens des travaux parlementaires, les résidences services pourraient certes demander la délivrance d’une autorisation de service à domicile en l’absence d’appel à projets, mais rien dans le texte ne les dispense de devoir satisfaire aux conditions générales d’octroi des autorisations médico-sociales énoncées à L 313- 4 du CASF, c’est-à-dire :

• d’être compatible avec les objectifs et de répondre aux besoins sociaux et médico-sociaux fixés par le schéma régional de santé ou par le schéma d’organisation sociale et médico-social ;
• de satisfaire aux règles d’organisation et de fonctionnement prévues par le CASF;
• de répondre au cahier des charges établi par les autorités qui délivrent l’autorisation ;
• d’être compatible, lorsqu’il en relève, avec le PRIAC.

En effet, l’article L 7232-4 prévoit une dérogation au seul article L 313-1-1 du CASF.  Les textes dérogatoires étant d’interprétation stricte, ladite dérogation ne peut aller au-delà des obligations fixées par ce texte, à savoir :

• la délivrance d’une autorisation pour tous les projets de création d’établissements ou services sociaux ou médico-sociaux ;
• et l’obligation pour les autorités publiques de délivrer les autorisations après appel à projets lorsque les projets de création font appel à des financements publics.

L’intention du législateur n’étant pas, comme on l’a vu, de dispenser les résidences services de l’obligation de déposer une demande d’autorisation, la dérogation ne pourrait donc concerner que l’obligation relative à l’appel à projets.

Rien dans les termes de l’article L 7232-4 ne permet d’en déduire que les résidences services pourraient obtenir une autorisation de SAD aide pour leurs résidents sans devoir satisfaire aux conditions énoncées à l’article L 313-4 du CASF.